L.R. Lombardia 18/2019

Misure per la rigenerazione urbana e territoriale e il recupero edilizio

La legge regionale Lombardia n. 18 del 26 novembre 2019 interviene sulla disciplina del governo del territorio per favorire rigenerazione urbana e territoriale, recupero del patrimonio edilizio esistente e contenimento del consumo di suolo. Le modifiche operano soprattutto sulla l.r. 12/2005, sulla l.r. 31/2014 e su alcune norme settoriali, con una forte componente incentivante ma anche con termini temporali e regimi transitori rilevanti.

Finalità generali e definizioni

La Regione riconosce la rigenerazione come azione prioritaria per:

• ridurre il consumo di suolo;
• migliorare qualità funzionale, ambientale e paesaggistica di territori e insediamenti;
• migliorare le condizioni socio-economiche della popolazione;
• promuovere strumenti informatici condivisi tra pubblica amministrazione, operatori, professionisti e cittadini.

Vengono precisate le nozioni di:

• rigenerazione urbana, come insieme coordinato di interventi urbanistico-edilizi e iniziative sociali su aree degradate, sottoutilizzate o dismesse;
• rigenerazione territoriale, come insieme coordinato di azioni, spesso sovralocali, contro degrado urbanistico, infrastrutturale, ambientale, paesaggistico o sociale.

Il PTR deve definire criteri specifici per individuare le aree di rigenerazione e le strategie di attuazione ai vari livelli. La Regione è inoltre tenuta a ricognire nel SIT gli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione, per condividere le conoscenze e monitorare i criteri di identificazione.

Pianificazione territoriale e urbanistica

La legge rafforza il ruolo del PTR come piano di riferimento per la coerenza delle politiche regionali e dei piani di settore, nonché degli strumenti urbanistici e territoriali. Viene valorizzata la pianificazione coordinata tra più comuni e il ricorso ai piani associati per:

• uso razionale del suolo;
• sistemi insediativi e servizi efficienti;
• tutela delle aree agricole, naturali e paesaggistiche;
• perequazione territoriale.

I PGT devono individuare gli ambiti di rigenerazione urbana e territoriale e prevedere specifiche modalità di intervento e misure di incentivazione. In particolare, devono essere indicate anche aree da destinare ad attività produttive e logistiche, da localizzare prioritariamente negli ambiti di rigenerazione.

Procedure comunali per gli ambiti di rigenerazione

Fino all’adeguamento del PGT, i comuni devono individuare gli ambiti di rigenerazione entro sei mesi dall’approvazione della legge, tramite deliberazione consiliare. Per tali ambiti la deliberazione deve prevedere:

• semplificazione e accelerazione dei procedimenti;
• riduzione dei costi e supporto tecnico-amministrativo;
• incentivi per interventi di elevata qualità ambientale;
• usi temporanei prima e durante il processo di rigenerazione;
• studi di fattibilità urbanistica ed economico-finanziaria.

La Regione seleziona ogni anno le dodici migliori pratiche di adeguamento del PGT, secondo criteri da approvare entro sei mesi dall’entrata in vigore della norma. Tale selezione costituisce criterio di premialità per l’accesso ai fondi regionali.

Finché gli ambiti non sono individuati, i comuni non accedono alle premialità previste per la rigenerazione e ai benefici economici collegati.

Rigenerazione e incentivi nel PGT e nei titoli edilizi

Per gli interventi collegati alle politiche di rigenerazione, la legge prevede una premialità nella concessione di finanziamenti regionali, anche su fondi comunitari, se finanziabili secondo le regole di tali fondi. La premialità è espressamente richiamata per gli interventi su patrimonio pubblico e bonifiche effettuate da soggetti non responsabili della contaminazione.

Per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, il PGT può riconoscere un incremento fino al 20% dell’indice di edificabilità, in presenza di specifiche finalità, tra cui:

• servizi abitativi pubblici e sociali;
• miglioramento sismico e riduzione del rischio esondazioni;
• demolizione o delocalizzazione in aree a rischio;
• invarianza idraulica e drenaggio urbano sostenibile;
• riqualificazione ambientale e paesaggistica;
• tutela/restauro di immobili storici;
• demolizione di opere incongrue;
• mobilità collettiva e ciclabilità;
• recupero e riciclo di materiali da demolizione;
• bonifica di edifici e suoli contaminati;
• efficientamento energetico;
• sistemi avanzati di sicurezza di cantiere;
• eliminazione delle barriere architettoniche.

Tali incentivi non sono cumulabili con eventuali ulteriori incentivi volumetrici previsti dal PGT per gli stessi interventi. Gli interventi possono essere realizzati anche in deroga ad altezza massima, norme morfologiche e distanze, entro i limiti previsti dalla legge; le grandi strutture di vendita sono escluse dai benefici.

Regime economico: contributi, oneri e maggiorazioni

La legge introduce una riduzione del 50% del contributo di costruzione per interventi di ristrutturazione urbanistica negli ambiti di rigenerazione; i comuni possono prevedere ulteriori riduzioni. Se il titolo è convenzionato, il contributo può essere rimodulato sulla base di una valutazione economico-finanziaria; la Giunta regionale deve definire modalità e requisiti di tale valutazione.

Per alcuni interventi sul patrimonio edilizio esistente la Giunta regionale deve definire criteri di riduzione degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione. In parallelo, la legge prevede una maggiorazione del contributo sul costo di costruzione per interventi che consumano suolo agricolo o per logistica/autotrasporto fuori dalle aree di rigenerazione, con destinazione obbligatoria a misure compensative di riqualificazione.

Patrimonio edilizio dismesso con criticità

I comuni devono individuare, con deliberazione consiliare e sulla base di segnalazioni motivate, gli immobili dismessi da oltre cinque anni che generano criticità per salute, sicurezza idraulica, problemi strutturali, inquinamento o degrado. La disciplina si applica anche a immobili già classificati come degradati e abbandonati.

Punti essenziali del regime:

• i proprietari sono informati e possono contestare l’individuazione entro 30 giorni;
• la richiesta del titolo edilizio o del piano attuativo deve essere presentata entro tre anni dalla notifica;
• gli interventi godono di un incremento del 20% dei diritti edificatori;
• è previsto un ulteriore 5% se si realizza deimpermeabilizzazione/verde o riduzione dell’impronta al suolo;
• se il proprietario non interviene, il comune può intimare proposta di riuso e poi demolizione o recupero/messa in sicurezza;
• in caso di inerzia ulteriore, il comune procede in via sostitutiva.

La demolizione effettuata dal proprietario attribuisce diritti edificatori pari alla SL demolita entro l’indice previsto per l’area, con possibilità di perequazione e iscrizione nel registro dei diritti edificatori. Per gli immobili pubblici, l’accesso ai benefici richiede l’approvazione del progetto di rigenerazione o l’avvio della procedura di alienazione/fondo entro tre anni dall’individuazione.

Recupero degli edifici rurali dismessi o abbandonati

Il recupero degli edifici rurali dismessi o abbandonati è qualificato come attività di pubblico interesse e può derogare anche ai piani territoriali sovracomunali.

La disciplina vale per edifici esistenti alla data di entrata in vigore della legge, individuati nei PGT o attestati da perizia di dismissione/abbandono da almeno tre anni, purché:

• non siano stati realizzati abusivamente;
• non si trovino in ambiti non trasformabili;
• il recupero non interferisca con l’attività agricola in essere.

Il comune definisce qualificazione edilizia, entità dell’intervento e destinazioni d’uso, con esclusione delle destinazioni produttivo-industriali e commerciali, salvo gli esercizi di vicinato. I contributi di costruzione sono ridotti del 50%; se la destinazione finale è agricola, il contributo non è dovuto.

Usi temporanei

La legge introduce l’istituto degli usi temporanei per attivare il recupero di aree ed edifici dismessi, inutilizzati o sottoutilizzati. Il comune può consentire, tramite convenzione, usi temporanei anche in deroga al PGT, per iniziative economiche, sociali e culturali.

Caratteri principali:

• durata massima: 3 anni, prorogabili di altri 2;
• ammessi sia immobili pubblici sia privati;
• devono essere rispettati requisiti igienico-sanitari, ambientali e di sicurezza;
• non comportano reperimento di aree per servizi né mutamento di destinazione d’uso;
• il comune può richiedere opere urbanizzative minime;
• sono esclusi attrezzature religiose, sale giochi, sale scommesse e sale bingo;
• restano ferme le tutele speciali per beni culturali e paesaggistici.

Destinazioni d’uso e cambi d’uso

La disciplina regionale viene resa più permissiva nel cambio di destinazione d’uso urbanistica. In particolare:

• residenziale, commerciale di vicinato e artigianale di servizio sono considerate compatibili tra loro;
• anche direzionale e ricettivo fino a 500 mq SL sono considerati compatibili;
• nella superficie urbanizzata, il cambio di destinazione d’uso è generalmente ammesso anche in deroga al PGT, senza reperimento di aree per servizi;
• sono escluse le destinazioni espressamente vietate dal PGT, la logistica/autotrasporto oltre 5.000 mq di superficie territoriale, le grandi strutture di vendita e le attività insalubri.

Negli ambiti dei distretti del commercio individuati per la rigenerazione urbana, il cambio d’uso verso attività di vicinato e artigianato di servizio è sempre consentito, gratuito e senza obbligo di reperire aree per attrezzature pubbliche.

Perequazione, diritti edificatori e registri

I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e compensazione sono commerciabili e devono essere collocati privilegiando gli ambiti di rigenerazione urbana. I comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori; anche provincia e Città metropolitana di Milano possono istituire registri propri per effetti sovracomunali.

È prevista la possibilità di:

• forme di perequazione territoriale intercomunale;
• fondi finanziati con risorse proprie o con quote di oneri di urbanizzazione e altre risorse;
• gestione unitaria affidata alla Città metropolitana di Milano nei casi stabiliti dal PTM.

Per aree destinate a parchi, i comuni possono riconoscere un incremento massimo del 20% degli indici di edificabilità, da perequare entro tre anni, prioritariamente negli ambiti di rigenerazione urbana.

Programmi integrati di intervento

La disciplina dei programmi integrati di intervento viene riscritta per rafforzarne il ruolo di riqualificazione urbana, edilizia e ambientale. I programmi possono essere attuati anche su aree non contigue e perseguono obiettivi di rigenerazione, anche in centri storici, aree periferiche e ambiti di rigenerazione.

Tra i punti salienti:

• possono prevedere più funzioni e più soggetti operatori, pubblici e privati;
• possono essere attuati per stralci funzionali o con piani di dettaglio successivi;
• possono riguardare anche più comuni confinanti;
• possono prevedere indici volumetrici o incentivi per aree di attrezzature dismesse, se coerenti con obiettivi strategici e con rilevanti vantaggi pubblici;
• per aree connesse alla mobilità e ai servizi tecnologici, la normativa consente la qualificazione di rilevanza regionale e possibili interventi di potenziamento della mobilità regionale.

La convenzione può avere durata anche superiore a 10 anni nei casi di interventi di progressiva attuazione.

Salvaguardia delle infrastrutture per la mobilità

Le infrastrutture per la mobilità qualificate nel PTR come obiettivi prioritari di interesse regionale sono protette da corridoi di salvaguardia urbanistica.

Nel corridoio:

• non sono ammesse varianti urbanistiche che consentano nuove edificazioni;
• gli interventi edilizi o le trasformazioni già previste richiedono attestazione di compatibilità tecnica da parte del concessionario o dell’ente competente, entro 90 giorni;
• gli enti territoriali interessati devono adeguare i propri strumenti di pianificazione.

Le nuove disposizioni si applicano dalla prima variante o aggiornamento del PTR successivo alla legge; nelle more continua ad applicarsi la vecchia disciplina.

Adeguamento alla disciplina edilizia statale

La legge adegua la disciplina regionale al d.p.r. 380/2001:

• sostituisce la vecchia nozione di denuncia di inizio attività con SCIA/CILA;
• ridefinisce il regime giuridico degli interventi edilizi;
• limita il permesso di costruire ai casi previsti dalla normativa statale e ad alcuni casi speciali;
• riscrive la disciplina della SCIA in alternativa al permesso di costruire;
• abroga norme ormai incompatibili con il nuovo assetto.

Sono inoltre previsti adeguamenti al regolamento regionale 7/2017 in tema di invarianza idraulica e idrologica.

Rendicontazione, monitoraggio e clausola valutativa

La Regione istituisce l’Osservatorio permanente della programmazione territoriale, che monitora le dinamiche territoriali e redige una relazione annuale.

La Giunta regionale deve trasmettere al Consiglio regionale una relazione annuale su:

• stato di definizione e aggiornamento dei principali strumenti di pianificazione;
• avanzamento dei processi di trasformazione territoriale e consumo di suolo;
• esiti delle strategie di rigenerazione urbana e recupero delle aree dismesse;
• eventuali temi segnalati dagli organi consiliari di controllo.

I soggetti pubblici e privati coinvolti devono fornire le informazioni necessarie al monitoraggio.

Finanziamenti e copertura finanziaria

È istituito il fondo regionale “Incentivi per la rigenerazione urbana” nel bilancio 2019-2021, destinato a enti locali e loro forme associative per:

• interventi pubblici funzionali all’avvio dei processi di rigenerazione e studi di fattibilità;
• spese di demolizione o messa in sicurezza per il recupero di immobili dismessi ad alta criticità, quando il comune interviene in via sostitutiva.

La Giunta regionale definisce i criteri di riparto, con premialità per le forme associative tra comuni. La Regione può inoltre istituire o partecipare a fondi immobiliari, a fondi di garanzia e al cofinanziamento bancario.

Regime transitorio, abrogazioni e rilevanza pratica attuale

La legge contiene diverse norme transitorie e abrogazioni, comprese misure con termini iniziali molto ravvicinati al 2019-2020. Molti effetti più innovativi sono confluiti nella disciplina urbanistica regionale consolidata, ma l’atto resta fondamentale come testo di modifica della l.r. 12/2005 e delle norme collegate.

Sono abrogate, tra le altre, alcune disposizioni della l.r. 12/2005, della l.r. 4/2012, della l.r. 19/2014 e della l.r. 31/2014.

Valutazione di attualità

L’atto non è integralmente superato: molte sue disposizioni hanno inciso in modo strutturale sul testo della l.r. 12/2005 e restano utili come norma di riferimento storica e sistematica. Tuttavia contiene anche una parte rilevante di misure transitorie o legate a termini ormai scaduti; per questo il provvedimento, considerato come testo autonomo, ha oggi un’utilità pratica limitata ed è parzialmente deprecato, pur non essendo integralmente obsoleto.