L.R. Lombardia 19/2019

Disciplina della programmazione negoziata di interesse regionale in Lombardia

La legge definisce gli strumenti con cui la Regione Lombardia può concertare con enti locali, altre amministrazioni e, in alcuni casi, soggetti privati, interventi e programmi coerenti con la programmazione regionale. La disciplina si applica nel solo territorio lombardo e organizza sia i profili procedurali sia quelli finanziari e di monitoraggio.

Finalità e ambito della disciplina

La legge regola la programmazione negoziata di interesse regionale in coerenza con il principio di sussidiarietà e con il Titolo V della Costituzione. Gli strumenti servono a realizzare obiettivi del Programma regionale di sviluppo, del Documento di economia e finanza regionale e degli altri piani e programmi settoriali, quando sia necessaria un’azione integrata della Regione con uno o più enti locali, amministrazioni pubbliche, soggetti pubblici o organismi di diritto pubblico. Anche i privati possono concorrere all’attuazione, secondo le modalità previste.

Strumenti previsti

Gli strumenti di programmazione negoziata di interesse regionale sono:

• accordo quadro di sviluppo territoriale (AQST);
• accordo di rilancio economico, sociale e territoriale (AREST);
• accordo di programma (AdP);
• accordo locale semplificato (ALS).

Sono inoltre ricompresi, in base alla disciplina aggiunta nel 2021, i patti territoriali per lo sviluppo dei territori montani ai quali la Regione aderisce, restando ferma la loro specifica disciplina regionale di settore.

Criteri per valutare l’interesse regionale

La Regione valuta la sussistenza dell’interesse regionale alla promozione o adesione agli strumenti negoziali sulla base di criteri minimi di natura:

• programmatica, legati al contributo agli obiettivi regionali;
• progettuale, con riguardo alla rilevanza del progetto nel contesto locale e sovralocale;
• territoriale, con riferimento a rigenerazione urbana, riqualificazione e valorizzazione del territorio;
• ambientale, per tutela e valorizzazione dell’ambiente;
• sociale, per il miglioramento del tessuto sociale;
• economico-finanziaria e gestionale, con attenzione alla sostenibilità nel tempo;
• occupazionale, per gli effetti su occupazione e nuova imprenditoria;
• procedurale, per la capacità di semplificare o coordinare procedimenti.

La Giunta regionale, sentita la commissione consiliare competente, specifica e integra tali criteri e individua appositi indicatori. La deliberazione è pubblicata sul BURL. I medesimi criteri valgono anche per l’adesione a strumenti di programmazione negoziata disciplinati dalla normativa statale. Nei casi di mero concorso finanziario regionale si applica prioritariamente la disciplina delle leggi regionali di settore.

Regole comuni di promozione, adesione, organi e pubblicità

La promozione di AQST e AREST spetta esclusivamente alla Regione. Il Presidente della Regione propone alla Giunta la promozione degli strumenti da AQST ad AdP e procede anche all’adesione regionale alle proposte di AdP o ALS promosse da altri soggetti, quando l’iniziativa non compete alla Regione.

Per la definizione degli accordi:

• si costituisce un comitato per l’accordo per la fase di sottoscrizione, composto dai rappresentanti degli enti e soggetti interessati;
• si istituisce, dopo l’approvazione, un collegio di vigilanza per il monitoraggio dell’attuazione e della conclusione;
• entrambe le strutture si avvalgono di una segreteria tecnica;
• il regolamento regionale disciplina competenze e funzionamento degli organi collegiali e della segreteria.

Gli atti di promozione e di approvazione degli accordi sono pubblicati sul BURL e, quando ricorrono i presupposti, sono soggetti agli obblighi di trasparenza del d.lgs. 33/2013.

Accordo quadro di sviluppo territoriale (AQST)

L’AQST serve a definire un programma condiviso di interventi funzionalmente collegati, finalizzati alle priorità di sviluppo di territori provinciali, della città metropolitana o di specifico rilievo tematico regionale. L’accordo valorizza il coordinamento della pubblica azione, l’integrazione delle risorse, anche non finanziarie, l’eventuale coinvolgimento di investimenti privati e l’accesso a finanziamenti o misure compensative statali o europee.

L’accordo sottoscritto contiene almeno:

• obiettivi di sviluppo e risultati attesi;
• attività e interventi prioritari;
• risorse disponibili;
• soggetti responsabili dell’attuazione;
• tempi, modalità, strumenti di attuazione e monitoraggio;
• modalità di aggiornamento;
• forme e condizioni di adesione di soggetti privati, nel rispetto dell’evidenza pubblica;
• effetti dell’inadempimento, con possibile diffida e, se previsto, interventi sostitutivi a carico dell’ente inadempiente;
• modalità di risoluzione delle controversie.

Gli interventi possono essere attuati anche con strumenti ulteriori, in particolare accordi di programma per opere di particolare rilevanza o, per interventi locali, con accordi locali semplificati. I soggetti sottoscrittori devono mantenere la coerenza delle proprie programmazioni settoriali e assicurare le risorse necessarie. L’AQST costituisce, se esistente, il riferimento per la programmazione e il riparto di risorse statali destinate al territorio. Aggiornamento, modifica e chiusura seguono le modalità del regolamento attuativo.

Accordo di rilancio economico, sociale e territoriale (AREST)

L’AREST esprime un partenariato istituzionale, economico e sociale tra soggetti pubblici, imprese, reti d’impresa, associazioni, fondazioni e altri soggetti ammessi, finalizzato a una strategia di rilancio economico o sociale di un territorio, coerente con gli obiettivi regionali.

La Regione avvia, di norma annualmente, una manifestazione di interesse che definisce requisiti, obiettivi, priorità e indirizzi per le proposte. Le proposte possono essere presentate da uno o più enti locali e devono indicare:

• territorio di riferimento;
• programma di rilancio con obiettivi e azioni, piano finanziario, risultati attesi e tempi;
• partenariato pubblico-privato, con soggetti privati individuati o da individuare secondo evidenza pubblica quando il loro ruolo non sia infungibile.

La fase di presentazione è coordinata da un soggetto capofila tra comuni, province, Città metropolitana di Milano, comunità montane o camere di commercio. Possono partecipare anche università, enti di ricerca e innovazione, imprese singole o in partenariato, soggetti aggregativi di imprese riconosciuti dalla Regione, associazioni imprenditoriali, organizzazioni dei lavoratori e organismi di diritto pubblico.

La Regione valuta le proposte secondo il regolamento attuativo; la Giunta approva l’elenco delle proposte ammissibili, che accedono alla negoziazione preliminare all’eventuale promozione dell’accordo di programma o, per interventi locali, dell’ALS. L’AREST può anche coordinare interventi di rilevante impatto economico-sociale per il recupero occupazionale in ambiti territoriali localizzati, inclusi casi di crisi o dismissione produttiva su più unità o di crisi di un’unità locale con significativo impatto sui lavoratori.

Accordo di programma (AdP)

L’AdP di interesse regionale coordina opere, interventi e programmi che attuano o concorrono all’attuazione dei piani e programmi regionali. Il testo sottoscritto deve contenere almeno:

• obiettivi generali, piano degli interventi, ambito territoriale e area interessata;
• indicazione dell’autorità procedente e competente VAS, se vi è variante urbanistico-territoriale;
• cronoprogramma;
• piano economico-finanziario, copertura, riparto degli oneri e costi di gestione;
• modalità di coinvolgimento dei privati;
• modalità attuative;
• adempimenti, responsabilità e garanzie;
• effetti degli inadempimenti, con diffida e possibili interventi sostitutivi;
• istituzione del collegio di vigilanza e modalità di controllo periodico;
• regole per la risoluzione delle controversie.

Il procedimento è disciplinato dal regolamento, fermo restando il passaggio di promozione regionale e la pubblicazione sul BURL per osservazioni. Se l’accordo comporta trasformazioni urbanistiche sottoposte a VAS, il comune interessato individua l’autorità competente; in caso di ambito su più comuni, opera l’ente territoriale con competenza prevalente secondo conferenza delle amministrazioni. La valutazione di incidenza è svolta dalla provincia o dalla Città metropolitana territorialmente interessata, salvo competenza regionale nelle ipotesi previste dalla normativa sulle aree protette.

Prima della firma la Giunta approva i contenuti dell’ipotesi di accordo; la sottoscrizione richiede il consenso unanime dei partecipanti. L’AdP promosso dalla Regione è approvato con decreto del Presidente; se l’adesione è regionale, approva l’amministrazione promotrice, salvo i casi di competenza regionale.

Se l’AdP comporta variante al PGT, l’approvazione spetta alla Regione, previa ratifica del consiglio comunale. In caso di variante urbanistica:

• il progetto va depositato per 15 giorni in segreteria comunale;
• nei 15 giorni successivi possono presentarsi osservazioni;
• il consiglio comunale controdeduce in sede di ratifica;
• la compatibilità sovracomunale con PTCP o PTM è resa da provincia o Città metropolitana;
• se vi sono varianti anche ad altri piani territoriali o di settore, il progetto è depositato e pubblicato per 60 giorni con osservazioni nello stesso termine;
• se previsto dalla legge, si svolge un’unica procedura di VAS;
• l’accordo può comportare varianti anche a piani territoriali o di settore regionali, con modifica del piano da parte del Consiglio regionale quando competente.

L’approvazione è pubblicata sul BURL e può avere valore di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza. Se vi è variante urbanistico-territoriale, l’atto è pubblicato in forma digitale secondo il SIT regionale.

Le modifiche in fase attuativa sono sostanziali quando incidono, tra l’altro, su struttura e perimetro dell’intervento, dimensionamento, dotazioni per servizi, soggetti sottoscrittori, impegni finanziari oltre certe soglie, varianti al PGT/PTCP/PTM/PTR o clausole qualificate come sostanziali. Le modifiche finanziarie sono sostanziali se comportano ulteriori impegni superiori al 10% dell’importo complessivo, sotto i 10 milioni di euro, oppure superiori a 1 milione di euro, quando l’intervento è pari o superiore a 10 milioni.

Il collegio di vigilanza valuta all’unanimità la natura delle modifiche e la procedura da seguire; le modifiche non sostanziali sono autorizzate a maggioranza. Le spese per modifiche sostanziali non validate non sono ammesse. Se la modifica rivisita l’intero accordo o le finalità, si applica la disciplina della conclusione e può essere promosso un nuovo AdP.

L’accordo si chiude con relazione finale approvata all’unanimità quando gli obiettivi sono stati raggiunti, oppure quando vi siano scostamenti motivati che consentano di ritenere comunque raggiunte le finalità generali o almeno gli obiettivi di interesse pubblico. Negli altri casi il collegio decide se sia possibile comunque attuarlo; se attesta l’impossibilità, dichiara conclusione e inefficacia dell’eventuale variante. In caso di risorse pubbliche, il collegio verifica l’utilizzo e può disporre restituzioni, salvo impossibilità non imputabile alle amministrazioni.

Accordo locale semplificato (ALS)

L’ALS è riservato agli interventi e alle opere di valenza locale che concorrono alle politiche regionali e presuppone una positiva valutazione dell’interesse regionale. Non si applica se l’accordo comporta variante agli strumenti urbanistici: in quel caso si applica la disciplina dell’AdP.

Le amministrazioni locali possono presentare alla Regione una proposta di ALS basata sulla programmazione regionale; dopo la condivisione tecnica dei contenuti, possono procedere alla promozione e approvazione dell’ipotesi. L’adesione regionale equivale ad assenso sul contenuto concordato.

L’ALS contiene almeno:

• obiettivi, finalità e coerenza con la disciplina regionale;
• individuazione dell’intervento e dell’ambito territoriale;
• modalità di coinvolgimento dei privati;
• piano economico-finanziario, copertura, eventuale cofinanziamento e costi di gestione;
• cronoprogramma;
• impegni delle parti;
• modalità di attuazione e monitoraggio;
• collegio di vigilanza nei casi previsti;
• regole per le controversie;
• meccanismo di rendicontazione delle spese e dell’avanzamento ai fini dell’erogazione dell’eventuale cofinanziamento regionale.

L’ALS si conclude con relazione finale approvata dagli enti sottoscrittori. Se per sopravvenuti motivi le opere non sono realizzate o lo sono solo in parte, si applica la procedura dell’articolo 7 sui casi di impossibilità di attuazione. Per le modifiche si applicano, in generale, le regole dell’AdP, salvo che per gli ALS sottoscritti su progetto di fattibilità tecnica ed economica approvato dall’amministrazione proponente: in tal caso le modifiche finanziarie non sono sostanziali se non generano nuovi o maggiori oneri per la Regione e sono approvate all’unanimità dal collegio di vigilanza.

La Giunta regionale definisce con deliberazione le condizioni per la proposta di ALS e lo schema tipo, considerando, tra l’altro, dimensione territoriale, numero di soggetti pubblici, impatto finanziario, complessità procedurale e presenza di privati.

Sostegni, finanziamenti e agevolazioni

La Regione può sostenere gli strumenti negoziali in più forme:

• contributi per studi propedeutici;
• realizzazione diretta degli studi o tramite enti del sistema regionale;
• cofinanziamento degli investimenti o degli obiettivi degli accordi;
• agevolazioni sotto forma di contributi a fondo perduto, finanziamenti agevolati, contributi in conto interessi e garanzie.

I contributi e le agevolazioni non sono cumulabili tra loro per le stesse opere o interventi, né con altre agevolazioni regionali, statali o europee ove sia previsto il divieto di cumulo. Possono essere richieste garanzie adeguate. Alle misure si applica anche la disciplina regionale sulla partecipazione al diritto dell’Unione europea.

Termini, sottoscrizione, inefficacia e chiusura degli accordi

La sottoscrizione degli accordi deve avvenire entro il termine previsto nell’atto di promozione, comunque non superiore a due anni, salvo proroga motivata per la complessità degli interventi secondo il regolamento. Decorso il termine, e previa diffida con termine non superiore a 90 giorni, non è più possibile sottoscrivere l’accordo.

Per gli accordi promossi o aderiti dalla Regione, se non sottoscritti entro la fine della legislatura regionale, non possono essere approvati salvo riassunzione da parte della nuova Giunta entro tre mesi dall’approvazione del Programma regionale di sviluppo.

Se i lavori non rispettano il termine finale del cronoprogramma, il collegio di vigilanza può chiudere l’accordo, salvo proroga motivata e unanime, con cessazione degli effetti; se vi era variante urbanistica, l’amministrazione competente deve procedere a nuova pianificazione. Se vengono meno le risorse finanziarie necessarie, il collegio può chiudere l’accordo per impossibilità di attuazione. Restano applicabili, in quanto compatibili, i principi civilistici sulle obbligazioni e i contratti, specie per recesso e inadempimento.

Monitoraggio, valutazione e sistema informativo

Il Consiglio regionale valuta attuazione e risultati della legge. La Giunta presenta al Consiglio, a metà e a fine legislatura, una relazione sugli strumenti in corso e conclusi, indicando modalità attuative, durata, risorse, soggetti coinvolti, stato di avanzamento, esito del monitoraggio e criticità o fattori di successo. I soggetti pubblici e privati coinvolti devono fornire le informazioni necessarie.

La Giunta informa annualmente il Consiglio sulle proposte di promozione o adesione e sugli accordi conclusi. Il Consiglio esamina la relazione secondo il regolamento consiliare e la rende pubblica.

La Regione si avvale di un sistema informativo dedicato alla programmazione negoziata, per raccogliere e integrare dati sugli interventi, nel patrimonio informativo del SIT regionale, con progressiva integrazione con banche dati della programmazione e delle valutazioni ambientali. Il sistema serve anche alla predisposizione della relazione consiliare e al monitoraggio degli avanzamenti procedurali, fisici, economici, finanziari e di risultato.

Disposizioni attuative e abrogazioni

La Giunta regionale disciplina con regolamento contenuti ulteriori degli accordi, procedure di promozione, adesione e partecipazione, modalità di approvazione, monitoraggio e ogni altra attività necessaria.

Sono abrogati la previgente legge regionale sulla programmazione negoziata del 2003, il relativo regolamento attuativo e una disposizione di coordinamento del 2010, con norme transitorie che ne mantengono l’applicazione fino all’entrata in vigore del nuovo regolamento o della deliberazione attuativa, se successiva.

Gli strumenti già avviati sotto la vecchia disciplina restano in parte regolati dalle norme transitorie: si applicano le nuove disposizioni agli accordi promossi o con adesione regionale dalla data di efficacia prevista, e in alcuni casi anche agli accordi già approvati o pendenti alla data di entrata in vigore della legge di semplificazione 2021 e 2022, per le fasi di attuazione, modifica e conclusione. Gli accordi non ancora approvati ai sensi della disciplina previgente devono essere approvati entro due anni dalla data di riferimento, con possibile proroga motivata.

Norme finanziarie

La copertura delle spese è assicurata dalle risorse già stanziate nel bilancio regionale 2019-2021 per spese correnti, cofinanziamenti in conto capitale e sviluppo del sistema informativo. Le previsioni finanziarie indicate dalla legge hanno rilievo soprattutto per gli esercizi 2019-2021 e per le eventuali rideterminazioni nei bilanci successivi nei limiti delle disponibilità di bilancio.