Sentenza n. 7581/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'appellante, militare e legale rappresentante dell'associazione, ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego ministeriale dell'assenso, previsto dall'art. 1475, comma 1, c.o.m., alla costituzione dell'associazione. Con il primo motivo ha contestato che la specificità dell'ordinamento militare giustificasse una compressione dei diritti fondamentali, richiamando le pronunce della Corte costituzionale n. 278 del 1987 e n. 120 del 2018 e sostenendo che eventuali limiti dovessero essere proporzionati. Con il secondo ha invocato, quale termine di comparazione, l'associazione PASFA, avente finalità analoghe di assistenza spirituale alle Forze armate. Con il terzo ha censurato la ritenuta sufficienza della motivazione e riproposto la contestazione secondo cui l'Amministrazione avrebbe superficialmente richiamato l'intesa con la confessione luterana, senza considerare che diverse confessioni evangeliche avevano stipulato intese con lo Stato; aveva inoltre dedotto in primo grado la violazione delle libertà religiosa e associativa, l'erroneità e il travisamento dei presupposti, il difetto di istruttoria e motivazione e l'omessa considerazione dei pareri favorevoli di alcuni comandi. Con il quarto motivo ha denunciato l'omesso esame dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. L'associazione dichiarava come scopi prevalenti la diffusione della fede evangelica e l'assistenza spirituale nell'ambito delle Forze armate, di polizia e di sicurezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto disposto dal TAR. Ha distinto la libertà di culto, garantita ai militari dall'art. 1471 c.o.m. nei limiti delle esigenze di servizio, dalla costituzione di associazioni tra militari, subordinata dall'art. 1475 c.o.m. al preventivo assenso ministeriale e a una valutazione discrezionale di compatibilità con l'ordinamento militare. Ha ritenuto che la natura e gli scopi dichiarati dell'associazione fossero prevalentemente religiosi e comprendessero proselitismo e assistenza spirituale nelle Forze armate; tale ambito è regolato dagli accordi con la Santa Sede e dalle intese con le altre confessioni religiose, in coerenza con i principi costituzionali di laicità e neutralità e con la specificità dell'ordinamento militare. Il richiamo alla PASFA non fondava una disparità di trattamento: la censura era inammissibile perché proposta per la prima volta in appello mediante una memoria non notificata, e comunque infondata per l'assenza di identità di situazione, dato il distinto fondamento concordatario e il raccordo della PASFA con l'Ordinariato e i cappellani militari. Il Collegio ha inoltre ritenuto che l'art. 11 CEDU ammetta espressamente restrizioni alla libertà associativa dei membri delle Forze armate e che non occorresse un ulteriore bilanciamento di proporzionalità nel caso concreto. Il richiamo alla disciplina delle intese costituiva una motivazione legittima e sufficiente a sorreggere il provvedimento plurimotivato; perciò i motivi relativi alla genericità delle finalità statutarie e alle carenze motivazionali su tale profilo sono stati dichiarati assorbiti per carenza di interesse. Spese del grado compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 1475 d.lgs. 66/2010

  L’art. 1475 subordina “la costituzione di associazioni o circoli fra militari” “al preventivo assenso del Ministro della difesa”.

  La costituzione di associazioni tra militari richiede il preventivo assenso ministeriale, nell'esercizio di un potere discrezionale di valutazione della compatibilità dell'associazione con l'ordinamento militare.

• art. 1471 d.lgs. 66/2010

  Dal combinato disposto di tali due norme risulta evidente la differenza di disciplina per i militari tra l’esercizio della libertà religiosa sempre consentita, ma per cui la partecipazione ai riti è subordinata alle esigenze di servizio, e la libera di associazione, sottoposta all’assenso discrezionale del Ministro della Difesa, che valuta la compatibilità della Associazione con l’ordinamento militare sotto vari profili, anche di opportunità, quindi con un ampio potere discrezionale.

  La libertà di culto del militare è garantita, con le modalità compatibili con il servizio; la disciplina non equivale a un diritto incondizionato di costituire associazioni, soggette al distinto assenso previsto dall'art. 1475.

• art. 52 Cost.

  Tale limitazione nell’esercizio di alcuni diritti fondamentali non può ritenersi irragionevole o in contrasto con la Costituzione in relazione alla specificità dell’ordinamento militare la cui organizzazione, ai sensi dell’art. 52 della Costituzione, “si informa allo spirito democratico della Repubblica”, ma non necessariamente assicura tutte le tutele di cui godono i cittadini in ordine alle modalità di esercizio dei diritti fondamentali.

  La specificità costituzionale dell'organizzazione militare può giustificare modalità e limiti all'esercizio dei diritti fondamentali diversi da quelli applicabili alla generalità dei cittadini.

• artt. 7 e 8 Cost.

  Come è noto gli art. 7 e 8 della Costituzione hanno costituzionalizzato rispettivamente il principio “concordatario” con la Chiesa cattolica e delle Intese con le altre confessioni religiose, per cui la disciplina di tali rapporti è riservata ad accordi e intese, che hanno rango superiore alla legge ordinaria.

  La disciplina dei rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose è rimessa, rispettivamente, agli accordi con la Chiesa cattolica e alle intese con le altre confessioni; la regolazione dell'assistenza spirituale nell'ambito militare deve rispettare tale assetto.

• art. 11 CEDU

  Quindi l’art. 11 della Convenzione EDU consente espressamente la limitazione del diritto di associazione per le Forze Armate, mentre il principio dell’Intesa come fonte regolatrice dei rapporti con le confessioni religiose costituisce un principio costituzionale fondamentale dell’ordinamento interno.

  La Convenzione ammette restrizioni legittime alla libertà associativa dei membri delle Forze armate; nel caso esaminato, la disciplina interna dei rapporti con le confessioni è rimessa al sistema costituzionale delle intese.

Massime di principio

• La libertà di culto dei militari e la costituzione di associazioni tra militari sono regolate da discipline distinte: la prima è riconosciuta nei limiti delle esigenze di servizio, mentre la seconda è subordinata al preventivo assenso ministeriale previsto dall'art. 1475 c.o.m., da valutare in relazione alla compatibilità con l'ordinamento militare.
• Quando l'associazione per cui è richiesto l'assenso ha come scopo prevalente l'assistenza spirituale e il proselitismo nell'ambito delle Forze armate, la sua disciplina ricade nel sistema costituzionale degli accordi con la Chiesa cattolica e delle intese con le altre confessioni; non può introdursi una disciplina alternativa facendo leva sulla norma generale sulla libertà di culto militare.
• La comparazione ai fini della censura di disparità di trattamento presuppone l'identità delle situazioni poste a confronto. Un'associazione operante in raccordo con l'Ordinariato militare e i cappellani cattolici non costituisce termine omogeneo per un'associazione religiosa priva di analogo fondamento concordatario o di specifica riconducibilità a una confessione individuata.
• La motivazione fondata sulla disciplina costituzionale e normativa dei rapporti tra Stato e confessioni religiose può essere sufficiente a sorreggere il diniego di assenso alla costituzione di un'associazione militare a finalità religiosa; se l'atto è plurimotivato e una ragione autonoma è legittima, le contestazioni relative a ulteriori ragioni perdono interesse.

Come è indicizzato