Sentenza n. 1373/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

I proprietari hanno impugnato la D.G.R. Lombardia n. XI/7067 del 10 ottobre 2022, pubblicata il 17 ottobre 2022, che ha approvato la variante generale al PTC del Parco dei Colli di Bergamo, chiedendo l’annullamento della perimetrazione delle aree esterne di protezione soggette a tutela paesaggistica ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004 e dell’art. 9 delle NTA, nella parte in cui include il loro immobile. Con il primo motivo hanno sostenuto che tali aree potevano essere individuate e perimetrate soltanto con legge, e non mediante un atto amministrativo, richiamando la legge istitutiva del Parco, che non include il compendio, e la D.G.R. n. 2727/2011. Con il secondo hanno dedotto carenza di motivazione e sviamento, assumendo che l’inclusione fosse finalizzata soltanto a un futuro ampliamento del Parco e non alla tutela concreta dei valori paesaggistici e ambientali. Con il terzo hanno denunciato difetto di motivazione e istruttoria, travisamento, irragionevolezza e lesione del legittimo affidamento: l’area era classificata dal PGT come ambito di trasformazione, era interessata da un piano attuativo approvato e, a loro dire, era estranea a esigenze paesaggistiche. Il Parco ha eccepito il difetto d’interesse, sostenendo che il vincolo comporta soltanto la necessità di autorizzazione paesaggistica, e ha poi dedotto l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse e acquiescenza, poiché il nuovo PGT di Bergamo, approvato nel 2024, aveva recepito la disciplina della variante.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, prescindendo dall’esame delle eccezioni preliminari. Ha respinto il primo motivo: non esiste una riserva di legge, statale o regionale, per la delimitazione delle aree di protezione esterna dei parchi; la variante, in quanto piano paesaggistico ai sensi dell’art. 143 d.lgs. 42/2004, poteva individuarle nell’esercizio del potere amministrativo attribuito all’ente competente. Ha respinto il secondo motivo: le scelte pianificatorie non richiedono una motivazione puntuale di comparazione con gli interessi privati, se sono indicati i criteri generali, anche attraverso la relazione di accompagnamento. La relazione illustrava l’obiettivo di integrare il Parco con il contesto circostante e di tutelare la rete ecologica; la previsione di una cintura verde e l’eventuale futuro ampliamento del Parco erano coerenti con tale finalità e non dimostravano sviamento. Ha respinto il terzo motivo: il vincolo non preclude lo sfruttamento edificatorio né interferisce con il piano attuativo già approvato, ma richiede l’autorizzazione paesaggistica prima dei singoli titoli edilizi; le esigenze di tutela erano già illustrate in relazione al secondo motivo. Spese integralmente compensate per novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  sono dunque soggetti a vincolo paesaggistico, non solo “i parchi”, ma anche “i territori di protezione dei parchi”, vale a dire i territori normalmente confinanti con le aree dei parchi, ancorché esterni al perimetro degli stessi, che in ragione della loro natura di “aree cuscinetto”, sono sottoposte a qualche forma di tutela differenziata.

  Il vincolo paesaggistico ope legis può riguardare anche territori esterni al perimetro del parco, quando qualificati come territori di protezione esterna.

• art. 143, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  Sia i “parchi” che i “territori di protezione dei medesimi” sono individuati nei piani paesaggistici di cui all’art. 143 del d. lgs. 42/2004, i quali, secondo quanto previsto dal comma 1 lettera c) di tale norma, provvedono a definirne il perimetro, a fornirne adeguata rappresentazione cartografica in scala e a dettare prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di tali aree e la loro valorizzazione.

  Il piano paesaggistico può individuare e perimetrare tanto i parchi quanto i territori di protezione esterna e dettare le relative prescrizioni d’uso.

• art. 32, comma 2, l. 394/1991

  l’art. 32 della L. 6 dicembre 1991 n. 394 (legge quadro statale sulle aree protette), nel disciplinare le “Aree contigue” ai parchi naturali, prevede che “I confini delle aree contigue di cui al comma 1 sono determinati dalle regioni”, senza però specificare “con legge”;

  La disciplina delle aree contigue non impone che la loro delimitazione avvenga con legge: la norma attribuisce alle Regioni il compito di determinarne i confini senza prescrivere la forma legislativa.

• art. 17, comma 3, l.r. Lombardia 86/1983

  anche la L.R. lombarda n. 86/1983, recante norme sulle aree regionali protette, all’art. 17 comma 3 attribuisce all’ente gestore, tra l’altro, il potere di disporre modifiche ed integrazioni alla delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva, senza specificare che ciò debba avvenire con legge.

  La disciplina regionale attribuisce all’ente gestore il potere di modificare o integrare la delimitazione territoriale senza imporre l’adozione di una legge.

Massime di principio

• La delimitazione delle aree di protezione esterna di un parco non è soggetta a riserva di legge quando la normativa statale e regionale non la prevede; essa può essere effettuata mediante un piano paesaggistico adottato dall’amministrazione competente.
• Le aree esterne al perimetro di un parco possono essere assoggettate al vincolo paesaggistico previsto per i territori di protezione esterna quando siano individuate e delimitate nel piano paesaggistico.
• Le scelte di pianificazione, anche sovracomunale, non richiedono una motivazione puntuale che compari ogni interesse privato confliggente: l’obbligo motivazionale è assolto dall’indicazione dei criteri generali della scelta, ricavabili anche dalla relazione e dagli atti di accompagnamento.
• L’assoggettamento a tutela paesaggistica non equivale, di per sé, a un divieto di edificazione né comporta automaticamente l’inefficacia di un piano attuativo approvato; può limitarsi a richiedere l’autorizzazione paesaggistica prima del rilascio dei singoli titoli edilizi.

Come è indicizzato