Cassazione Civile, Ordinanza n. 23966/2026 del 23/07/2026

Esito

La controversia

La controversia riguarda un avviso di pagamento con cui il Consorzio di bonifica 6 Enna, operando nella fase di accorpamento dei consorzi di bonifica siciliani, richiedeva a una contribuente il pagamento di un contributo di bonifica per opere irrigue relativo all’anno d’imposta 2018. La Corte di giustizia tributaria di secondo grado aveva annullato l’atto ritenendo che, per effetto dell’art. 13 della l.r. Sicilia n. 5/2014 e del regolamento di organizzazione del nuovo Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale, i precedenti consorzi fossero stati sostituiti e quindi privi di legittimazione, sicché il Consorzio 6 Enna non avrebbe potuto agire come mandatario senza rappresentanza del nuovo ente. Il ricorrente ha impugnato la sentenza deducendo: 1) l’inammissibilità dell’impugnazione dell’avviso perché atto non rientrante nell’art. 19 d.lgs. n. 546/1992, o comunque perché la contribuente aveva fatto valere solo vizi formali; 2) la violazione degli artt. 21 d.lgs. n. 546/1992 e 2697 c.c. per preteso difetto di prova della tempestività del ricorso introduttivo; 3) la violazione dell’art. 13 l.r. Sicilia n. 5/2014 e delle norme regolamentari del Consorzio, sostenendo che i consorzi accorpati non erano stati estinti immediatamente ma continuavano a operare nel periodo transitorio; 4) ulteriori violazioni in tema di mandato senza rappresentanza e di invalidità dell’atto, che però sono rimaste assorbite. La controricorrente ha resistito chiedendo il rigetto, sostenendo in sostanza che il Consorzio 6 Enna fosse privo di potere perché sostituito dal nuovo Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale.

La decisione

La Corte ha accolto il terzo motivo del ricorso, ha rigettato i primi due motivi e ha dichiarato assorbito il quarto. Ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese. La decisione di merito della Corte di appello tributaria è stata quindi riformata perché erronea nell’assumere l’immediata estinzione dei consorzi accorpati: la Suprema Corte ha ritenuto che l’art. 13 l.r. Sicilia n. 5/2014 non prevedesse una soppressione automatica dei consorzi territoriali e che, in mancanza di espressa estinzione e fino al completamento del processo di riunificazione, il Consorzio 6 Enna conservasse la legittimazione a emettere gli atti relativi ai rapporti e alle attività ad esso affidati. È stata inoltre esclusa la necessità e la rilevanza del richiamo al mandato senza rappresentanza, qualificato come istituto non esportabile nel pubblico, ma anche inidoneo a incidere sulla titolarità del potere di emissione dell’atto.

Norme richiamate

• art. 19 d.lgs. n. 546/1992

  L’elencazione degli atti impugnabili è tassativa, ma ogni atto che porti a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria è impugnabile anche per vizi formali o sostanziali.

• art. 21 d.lgs. n. 546/1992

  Richiamato dal ricorrente per la tempestività dell’impugnazione; la Corte rileva che non era stata dedotta, né risultava, alcuna tardività del ricorso.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato dal ricorrente sul riparto dell’onere probatorio; la Corte ha ritenuto la censura inammissibile perché meramente astratta e priva della deduzione di un concreto vizio.

• art. 13 l.r. Sicilia 28 gennaio 2014, n. 5

  La norma ha ridefinito gli ambiti territoriali dei consorzi di bonifica e istituito i nuovi consorzi siciliano orientale e occidentale, ma non ha previsto l’immediata estinzione dei consorzi preesistenti; la loro cessazione è collegata al completamento del processo di riordino.

• art. 19 del regolamento di organizzazione del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale

  Le disposizioni sulla vigenza di piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati sono state lette come indice della permanenza operativa dei consorzi originari fino a diversa determinazione e non come fondamento di una delega illegittima.

• art. 1705 c.c.

  Il mandato senza rappresentanza è stato ritenuto non appropriato per regolare l’esercizio di funzioni pubbliche da parte di enti pubblici; tuttavia la sua erronea evocazione non ha inciso sulla legittimazione del consorzio originario a emettere l’atto.

• artt. 24 e 111 Cost.

  Richiamati in tema di effettività della tutela giurisdizionale e preferenza per una decisione di merito piuttosto che per sanzioni processuali eccessivamente formalistiche.

• art. 47 della Carta di Nizza

  Utilizzato come fondamento del principio di effettività della tutela giurisdizionale.

• art. 19 TUE

  Richiamato per il principio di effettività della tutela giurisdizionale.

• art. 6 CEDU

  Richiamato a sostegno dell’esigenza di evitare formalismi processuali non proporzionati.

• art. 196-novies disp. att. c.p.c.

  La mancata attestazione di conformità della copia informatica della procura non comporta improcedibilità se la conformità non è contestata; si tratta di irregolarità che fa venir meno solo la fede privilegiata della copia.

• art. 369 c.p.c.

  La procura speciale deve essere depositata con il ricorso a pena di improcedibilità, ma l’assenza dell’attestazione di conformità della copia non determina automaticamente tale sanzione nei casi considerati.

• art. 372 c.p.c.

  Consente il deposito dei documenti relativi all’ammissibilità fino a quindici giorni prima dell’udienza o dell’adunanza camerale.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Richiamato nel quarto motivo, rimasto assorbito.

• art. 97 Cost.

  Richiamato sia in tema di buona amministrazione sia, nel terzo motivo, per contestare la configurazione della successione/estinzione; la Corte ha ritenuto la continuità funzionale compatibile con l’assetto normativo.

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato nel terzo motivo; non decisivo nella soluzione della controversia.

• art. 323 c.p.c.

  Richiamato nel terzo motivo; non decisivo nella soluzione della controversia.

• art. 54 d.lgs. n. 546/1992

  Richiamato nel terzo motivo; non decisivo nella soluzione della controversia.

Massime di principio

• In materia tributaria, l’impugnazione può investire anche atti non espressamente compresi nell’elenco dell’art. 19 d.lgs. n. 546/1992, purché l’atto contenga una pretesa tributaria specifica; il contribuente può far valere contro di esso tanto vizi formali quanto vizi sostanziali.
• Il difetto di attestazione di conformità della copia informatica della procura speciale non determina improcedibilità quando la conformità non sia stata contestata dalla controparte: in tal caso l’irregolarità resta priva di effetti pregiudizievoli sul piano dell’accesso alla decisione di merito.
• La soppressione di enti pubblici per effetto di una legge di riordino non si presume dalla sola istituzione di un nuovo ente accorpante: occorre una previsione espressa o la conclusione del procedimento di riordino che comporti il trasferimento dei rapporti e l’estinzione degli enti preesistenti.
• Quando la legge e gli atti regolamentari prevedono una fase transitoria e la permanenza di piani, ruoli e affidamenti dei soggetti accorpati, tali soggetti conservano la legittimazione funzionale a svolgere le attività loro già affidate fino al completamento della riorganizzazione.
• L’istituto del mandato senza rappresentanza non è modello idoneo a descrivere l’attribuzione o il mantenimento di funzioni pubbliche tra enti pubblici, poiché l’esercizio di potestà pubbliche richiede una base normativa specifica; tuttavia l’erronea qualificazione del rapporto non travolge di per sé la validità dell’atto se il potere sostanziale dell’ente emanante permane comunque.
• Ai fini della validità dell’atto amministrativo o tributario, occorre verificare in concreto la sussistenza del potere in capo al soggetto che lo emette: la mera imprecisione nel richiamo del titolo legittimante non è sufficiente, da sola, a determinare nullità o inesistenza dell’atto.

Come è indicizzato