Sentenza n. 1534/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

S.E.P.I. ha indetto una procedura negoziata sopra soglia, da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, alla quale hanno partecipato soltanto Nivi, seconda classificata, e Safety21, aggiudicataria. Nivi ha impugnato l'aggiudicazione e, con motivi aggiunti, la determina di aggiudicazione, deducendo: 1) il difetto di potere rappresentativo dell'amministratore delegato di Safety21, asseritamente privo, in base allo statuto, del potere di impegnare la società in gare di importo superiore a un milione di euro; 2) la carenza, in capo a Safety21, dei requisiti di capacità tecnica, professionale, economica e finanziaria, poiché dichiarati con riferimento a un triennio mobile anziché agli anni solari 2022-2024 e perché alcuni servizi sarebbero stati non analoghi o genericamente indicati; 3) l'illegittimità della valutazione dell'offerta tecnica di Safety21, effettuata mediante punteggi numerici senza parametri oggettivi e predeterminati sufficientemente puntuali; 4) l'omessa verifica dei requisiti di Safety21 mediante il fascicolo virtuale dell'operatore economico. Nivi ha chiesto anche l'accertamento del diritto all'aggiudicazione, il subentro nel contratto, ove stipulato, o il risarcimento per equivalente. Safety21 ha proposto ricorso incidentale escludente, deducendo che Nivi non possedeva il requisito di capacità tecnica relativo alla gestione e notifica di almeno 100.000 verbali annui per singolo ente e che aveva dichiarato dati non veritieri o comunque non provati; in subordine, ha contestato la legittimità dell'art. 10 del bando ove interpretato come riferito agli anni solari 2022-2024 anziché al triennio antecedente calcolato a ritroso dalla pubblicazione del bando.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso incidentale escludente e disposto l'esclusione di Nivi dalla gara. Safety21 aveva prodotto chiarimenti ufficiali di Roma Capitale, dai quali risultava che nel periodo sostanzialmente coincidente con quello rilevante erano stati affidati al precedente gestore, Nivi, in media soltanto 90.000 atti annui, a fronte del requisito di almeno 100.000 verbali per ciascun anno e per singolo ente. Tale documento costituiva un principio di prova significativo e attendibile; pertanto, ai sensi dell'art. 64, comma 1, c.p.a., spettava a Nivi fornire la prova contraria mediante documenti nella sua disponibilità diretta, quali contratti, fatture o relazioni, onere non assolto. Anche S.E.P.I. non aveva prodotto elementi idonei a dimostrare il possesso del requisito. Il ricorso principale è stato rigettato, pur permanendo in capo a Nivi l'interesse strumentale all'azzeramento della gara e alla sua riedizione. La censura sul difetto di rappresentanza di Safety21 è stata respinta: il verbale del consiglio di amministrazione del 4 novembre 2025, autenticato dal notaio il 16 marzo 2026, conferiva espressamente i poteri per la specifica gara e costituiva ratifica postuma con efficacia sanante ex tunc ai sensi degli artt. 1324 e 1399 c.c.; il difetto di rappresentanza è una mera irregolarità sanabile anche mediante soccorso istruttorio, non una nullità o inesistenza della domanda. È stata respinta anche la censura sul periodo di riferimento dei requisiti: l'art. 10 del bando, letto nel suo tenore letterale, indicava il triennio antecedente la pubblicazione, coincidente con il periodo 30 ottobre 2022-30 ottobre 2025, mentre il riferimento parentetico agli anni 2022-2024 era non perfettamente coincidente e generava ambiguità; il principio del favor partecipationis imponeva quindi l'interpretazione più favorevole alla partecipazione. In tale periodo Safety21 aveva comunque dichiarato requisiti ampiamente sufficienti, anche prescindendo dal contratto con l'ente spagnolo: oltre 100.000 verbali annui per il Comune di Firenze, 298.308 posizioni per il recupero internazionale dei crediti e un fatturato di 8.086.896 euro. È stata infine respinta, perché generica e smentita dalla determina di aggiudicazione, la censura sull'omessa verifica dei requisiti tramite FVOE. Le ulteriori censure principali sono state assorbite. Nivi è stata condannata alle spese del ricorso principale in favore di S.E.P.I. e Safety21; Nivi e S.E.P.I. sono state inoltre condannate, ciascuna per la propria parte, alle spese del ricorso incidentale in favore di Safety21.

Norme richiamate

• art. 10 del bando di gara

  “Attivazione, nel triennio antecedente la data di pubblicazione del presente Bando (2022-2024), di servizi di gestione e notifica di sanzioni [...] per almeno 100.000 (centomila) verbali annui per singolo Ente”

  Il requisito di capacità tecnica relativo ai volumi di verbali doveva essere provato per ciascun anno del periodo di riferimento e per singolo ente; Nivi non ha fornito prova contraria all'allegazione documentata della sua carenza.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Dopo che la controinteressata ha fornito un principio di prova significativo e attendibile sulla carenza del requisito, grava sul concorrente, in applicazione dell'onere di prova e della vicinanza della prova, dimostrare il possesso mediante documenti nella propria disponibilità.

• art. 3 d.lgs. n. 36/2023

  Il principio del risultato e il favor partecipationis orientano l'interpretazione della lex specialis ambigua verso la soluzione che non restringa irragionevolmente la partecipazione.

• art. 100 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato nel ricorso incidentale in relazione al principio di attualità dei requisiti, ma il giudice decide la questione interpretando direttamente il tenore dell'art. 10 del bando.

• art. 2384, comma 2, c.c.

  “Le limitazioni ai poteri degli amministratori che risultano dallo statuto o da una decisione degli organi competenti non sono opponibili ai terzi, anche se pubblicate, salvo che si provi che questi abbiano intenzionalmente agito a danno della società”

  La questione è richiamata dalla ricorrente, ma la decisione si fonda sulla ratifica postuma del potere rappresentativo.

• art. 2704 c.c.

  L'autenticazione notarile della delibera consiliare ha attribuito data certa alla delibera di conferimento dei poteri.

• art. 1324 c.c.

  Richiamato insieme all'art. 1399 c.c. quale base della ratifica postuma con efficacia sanante ex tunc.

• art. 1399 c.c.

  La ratifica postuma della delibera consiliare ha sanato retroattivamente il difetto di potere rappresentativo dell'amministratore delegato.

Massime di principio

• Quando la stazione appaltante o un concorrente fornisce un principio di prova significativo e attendibile sulla carenza di un requisito di partecipazione, il concorrente che ne è direttamente onerato deve dimostrare il possesso del requisito mediante la documentazione nella propria disponibilità; la mera contestazione generica dell'altrui prova non è sufficiente.
• Il concorrente che dichiara un requisito quantitativo riferito a servizi svolti per un determinato ente deve dimostrare il raggiungimento della soglia richiesta per ciascun anno e secondo le modalità previste dalla lex specialis; dati ufficiali dell'ente committente, anche riferiti a un periodo sostanzialmente coincidente, possono costituire principio di prova della carenza del requisito.
• In presenza di una clausola della lex specialis che indica il triennio antecedente alla pubblicazione del bando e, in parentesi, anni solari non perfettamente coincidenti, l'ambiguità deve essere risolta, in applicazione del favor partecipationis, privilegiando l'interpretazione coerente con il triennio effettivamente calcolato a ritroso dalla pubblicazione, se non determina una compromissione della par condicio.
• Il difetto di potere rappresentativo del soggetto che sottoscrive la domanda di partecipazione, quando non incide sul contenuto dell'offerta e non integra inesistenza o nullità dell'atto, costituisce una mera irregolarità sanabile mediante ratifica postuma con efficacia ex tunc, anche attraverso il soccorso istruttorio, senza violazione del termine perentorio di presentazione dell'offerta o della par condicio.
• La ricorrente esclusa conserva l'interesse strumentale a contestare l'aggiudicazione e a chiedere l'annullamento dell'intera procedura quando l'accoglimento delle censure potrebbe condurre alla riedizione della gara e alla reintegrazione delle sue chance di partecipazione, pur non potendo conseguire l'aggiudicazione della procedura originaria.

Come è indicizzato