L.R. Abruzzo 31/2013

Legge organica sul procedimento amministrativo e la semplificazione in Abruzzo

La legge detta la disciplina regionale del procedimento amministrativo, promuove l’amministrazione digitale e introduce strumenti di semplificazione per la Regione Abruzzo, per gli enti collegati e, nei limiti previsti, per enti locali e soggetti che esercitano funzioni o servizi di interesse pubblico nel territorio regionale.

Finalità, principi e ambito di applicazione

Il provvedimento mira a garantire imparzialità, buon andamento, trasparenza, efficacia, efficienza, economicità, proporzionalità, semplicità e legittimo affidamento. La Regione persegue inoltre la riduzione di oneri e tempi burocratici, l’uniformazione delle procedure, l’uso della telematica e la dematerializzazione. La legge si applica alla Regione, ai suoi enti dipendenti, ad agenzie, aziende e società controllate o partecipate, ai concessionari o gestori di servizi pubblici regionali, alle ASL e agli enti del servizio sanitario; si applica anche agli enti locali e ad altri soggetti pubblici o privati solo nei limiti delle rispettive competenze e dell’autonomia organizzativa.

Motivazione degli atti e criteri per benefici economici

Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato, compresi quelli su organizzazione, concorsi e personale, nonché le decisioni endoprocedimentali incidenti sull’atto finale. La motivazione deve indicare presupposti di fatto, norme applicate e ragioni della decisione; non è richiesta per atti normativi e atti generali. Quando il provvedimento richiama altro atto, questo deve essere reso disponibile al destinatario. Negli atti notificati devono essere indicati termine e autorità per il ricorso.

Per sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e altri vantaggi economici, l’erogazione è subordinata alla previa determinazione di criteri e modalità, che devono essere pubblicati sul BURA e sui siti istituzionali e richiamati nei singoli provvedimenti di assegnazione.

Termini del procedimento, sospensione e conclusione espressa

Il procedimento deve concludersi con provvedimento espresso anche quando il termine sia scaduto, salvo i casi di silenzio assenso, diniego o rigetto previsti dalla legge. Il procedimento non può essere aggravato o ritardato se non per straordinarie e motivate esigenze istruttorie.

In via generale i procedimenti di competenza regionale si concludono entro 30 giorni. I termini superiori già previsti da leggi o regolamenti regionali devono essere espressamente confermati o rideterminati con motivazione; se non confermati entro 120 giorni dall’entrata in vigore della legge, si riducono a 30 giorni. Anche i termini previsti da atti amministrativi regionali devono essere oggetto di rideterminazione entro 120 giorni e, in mancanza, sono ridotti a 30 giorni. La decorrenza del termine coincide con l’avvio d’ufficio o, nei procedimenti su istanza, con il ricevimento della domanda completa.

I termini possono essere sospesi per acquisire atti e documenti, per consentire osservazioni del privato, o per l’esame di memorie e documenti se necessarie ulteriori attività istruttorie; in caso di istanza irregolare o incompleta il termine è interrotto con assegnazione di 10 giorni per regolarizzare. Le sospensioni e le interruzioni devono essere comunicate agli interessati.

Responsabilità, potere sostitutivo e indennizzo per ritardo

La mancata o tardiva emanazione del provvedimento rileva ai fini della performance individuale e integra responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente o funzionario inadempiente. Deve essere individuato un responsabile per il potere sostitutivo in caso di inerzia; il privato può attivarlo decorso inutilmente il termine di conclusione, ottenendo una definizione entro un termine pari alla metà di quello originario o la nomina di un commissario.

Dal 1° gennaio 2014, in caso di ritardo nella conclusione dei procedimenti, è dovuto su richiesta un indennizzo fisso di 100 euro per ogni 10 giorni di ritardo, fino a 1.000 euro complessivi, salvi i casi di silenzio assenso e il diritto al risarcimento del danno. La domanda va presentata entro un anno dalla scadenza del termine del procedimento.

Responsabile del procedimento e partecipazione procedimentale

Il responsabile del procedimento è, di regola, il dirigente della struttura competente, salvo diversa previsione di legge o regolamento; può delegare formalmente. Per procedimenti con fasi attribuite a più strutture, va comunque individuato un responsabile unico, che impulsa l’iter presso gli uffici competenti.

Il responsabile cura gli adempimenti su autocertificazione, rilascio di copie, comunicazione del provvedimento finale e preavviso di rigetto. L’avvio del procedimento va comunicato ai destinatari diretti e ai controinteressati individuabili, salvo motivati motivi di urgenza; la comunicazione indica oggetto, ufficio responsabile, ufficio per la visione degli atti, autorità competente, termini per memorie, data di conclusione e rimedi per inerzia.

Nei procedimenti ad istanza di parte, prima di un diniego va inviato il preavviso dei motivi ostativi, con 10 giorni per osservazioni; tale comunicazione interrompe i termini. Possono intervenire nel procedimento soggetti portatori di interessi pubblici, privati, collettivi o diffusi mediante istanza motivata prima della scadenza del termine. I destinatari e gli intervenienti hanno diritto di accesso, di presentare memorie e di essere ascoltati.

Accordi procedimentali e partecipazione telematica

In accoglimento delle osservazioni possono essere conclusi accordi con gli interessati per determinare il contenuto discrezionale del provvedimento o sostituirlo, nel rispetto dei diritti dei terzi e del pubblico interesse. Gli accordi devono essere scritti e motivati; l’amministrazione può recedere per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, con eventuale indennizzo.

La partecipazione ai procedimenti può avvenire anche per via telematica secondo il Codice dell’amministrazione digitale. La comunicazione di avvio deve informare che istanze e dichiarazioni telematiche sono valide se trasmesse con le modalità previste dalla normativa digitale.

Audizioni pubbliche e limiti di applicazione delle norme partecipative

Per i procedimenti di competenza della Giunta regionale può essere disposta un’audizione pubblica dei soggetti interessati, con convocazione pubblicata sul sito regionale almeno 20 giorni prima. Una deliberazione di Giunta disciplina modalità di partecipazione e pubblicizzazione degli esiti.

Le norme sulla partecipazione non si applicano agli atti normativi, agli atti amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, né ai procedimenti tributari.

Semplificazione: conferenza di servizi, autocertificazione e divieto di duplicazione documentale

La legge disciplina la partecipazione della Regione alla conferenza di servizi tramite l’organo competente o il soggetto da essa individuato; nei casi in cui partecipa un dirigente, è ammessa delega scritta. L’amministrazione regionale può chiedere la documentazione necessaria per esprimere assensi o nulla-osta e deve ricevere la determinazione conclusiva della conferenza.

Gli enti e soggetti destinatari della legge devono adottare misure organizzative per l’autocertificazione e per l’acquisizione d’ufficio di dati e documenti già in possesso di altre amministrazioni. Nei procedimenti regionali non possono essere richiesti all’istante documenti, informazioni o atti già detenuti dall’amministrazione o acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni; con accordo, il divieto può estendersi agli enti locali.

Diritto di accesso ai documenti amministrativi

La legge disciplina le modalità di esercizio dell’accesso ai documenti amministrativi e amplia la conoscibilità degli atti non pubblicati. Il diritto di accesso si esercita secondo la legge 241/1990, con ulteriori tutele regionali e modalità stabilite da regolamento.

È considerato documento amministrativo ogni rappresentazione del contenuto di atti detenuti dai soggetti pubblici interessati, anche interni o non riferiti a uno specifico procedimento, purché concernenti attività di pubblico interesse. L’accesso può riguardare anche atti di privati se richiamati nella motivazione dell’atto o se costituiscono presupposto necessario del procedimento.

Ulteriori garanzie previste sono: comunicazione d’ufficio ai controinteressati, accesso in ogni tempo finché l’amministrazione detiene il documento e persiste l’interesse, accesso senza obbligo di motivazione secondo le modalità regolamentari, e riesame presso il Difensore regionale in alternativa al TAR. Il regolamento regionale disciplina modalità, misure organizzative, esclusioni e limitazioni; per l’accesso ambientale si applica la normativa statale speciale.

Amministrazione digitale, banche dati e tracciabilità

La Regione promuove l’uso degli strumenti informatici e telematici, garantendo servizi infrastrutturali abilitanti, sicurezza, identità digitale e cooperazione applicativa, in una “community network regionale” coerente con il Sistema pubblico di connettività. È previsto il ricorso ad accordi con amministrazioni centrali, altre regioni e province autonome per servizi integrati.

La Regione promuove l’identità digitale, l’uso della PEC, l’integrazione delle banche dati e la partecipazione telematica ai procedimenti. I procedimenti amministrativi regionali devono essere conoscibili tramite la Banca Dati Unica dei Procedimenti Amministrativi Informatizzati (BDU-PAI), nella quale gli atti integrali vanno riversati entro 10 giorni dall’emissione. La Giunta elabora annualmente i dati statistici sui procedimenti e li trasmette al Consiglio entro il 31 gennaio. L’attuazione avviene senza nuovi o maggiori oneri.

Entro 120 giorni dall’entrata in vigore la Giunta deve presentare una proposta di regolamento sulla gestione informatica e sulla tracciabilità del procedimento amministrativo regionale.

Semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale

Regione ed enti locali assumono la semplificazione come obiettivo prioritario e possono sottoscrivere accordi per azioni specifiche di riduzione degli oneri amministrativi. La Regione promuove programmi di riduzione degli oneri per le imprese, in raccordo con comuni, province e parti sociali, e un sistema di analisi e valutazione permanente dei procedimenti, anche tramite il modello dei costi standard per la misurazione degli oneri.

L’analisi permanente serve a individuare procedimenti gravosi, ritardi ricorrenti, criticità delle conferenze di servizi, carenze organizzative e soluzioni tecnologiche per l’interoperabilità. A tal fine è istituito un Tavolo permanente per la semplificazione e un Nucleo tecnico per la semplificazione delle norme e delle procedure, con funzioni di istruttoria, proposta e supporto. La loro composizione e funzionamento sono demandati a provvedimenti della Giunta; l’attuazione avviene senza nuovi oneri.

Ogni due anni la Giunta adotta un Piano di semplificazione amministrativa da sottoporre al Consiglio regionale, per definire linee guida, verifiche, esiti dell’analisi permanente, proposte del Tavolo e del Nucleo, nonché eventuali misure legislative. Regione e Consiglio adottano gli interventi necessari per dare seguito al piano.

Uniformità procedurale, controlli e oneri regolatori

Regione ed enti locali devono assicurare l’applicazione uniforme delle procedure e della modulistica, anche mediante accordi specifici e direttive della Giunta. Il Nucleo tecnico vigila sulla loro attuazione.

Nei procedimenti regionali non è ammessa la richiesta di documenti già in possesso della pubblica amministrazione; la Regione può promuovere analoghe regole per gli enti locali. I provvedimenti generali su autorizzazioni, concessioni, certificazioni, servizi pubblici o benefici devono allegare l’elenco degli oneri regolatori, informativi o amministrativi introdotti o eliminati. È inoltre vietato introdurre nuovi oneri senza ridurne o eliminarne altri di pari importo stimato, con obbligo di valutazione preventiva.

Gli enti pubblici non statali del territorio abruzzese devono trasmettere gli uffici responsabili dell’acquisizione d’ufficio dei dati previsti dal DPR 445/2000; la Giunta emana linee guida per controlli e acquisizioni omogenei.

Prima applicazione, rinvio e disciplina finanziaria

In prima applicazione la Giunta istituisce il Tavolo permanente e il Nucleo tecnico entro 60 giorni dall’entrata in vigore e adotta il primo Piano di semplificazione entro 120 giorni. Per quanto non disciplinato si applicano la legge 241/1990, il Codice della trasparenza, il Codice dell’amministrazione digitale e la normativa statale vigente.

La legge dichiara l’invarianza finanziaria generale, salvo gli oneri per l’indennizzo da ritardo, stimati per il biennio 2014-2015 in 100.000 euro annui, coperti con apposito capitolo di spesa; per gli esercizi successivi si provvede con legge di bilancio.

Modifiche a leggi del 2013 e stato di attualità

Il testo contiene anche modifiche a leggi finanziarie regionali del 2013 relative a contributi per attività musicali e a stanziamenti per attività culturali; una di tali disposizioni è poi stata espressamente abrogata. Queste parti hanno rilievo principalmente storico e di chiusura di esercizi finanziari già conclusi.

Valutazione di attualità

La disciplina generale sul procedimento amministrativo, sulla partecipazione, sull’accesso e sulla digitalizzazione può ancora avere utilità operativa in Abruzzo. Sono invece da considerarsi obsolescenti o non più pratiche le disposizioni strettamente legate a termini di prima applicazione, al bilancio 2013-2015, al primo avvio degli organi di semplificazione e alle norme di modifica di annualità finanziarie ormai concluse.