L.R. Abruzzo 36/2013

Organizzazione regionale del servizio rifiuti urbani e istituzione dell’AGIR

La legge riorganizza in Abruzzo il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, in attuazione della normativa statale, superando il precedente assetto basato sulle Autorità d’Ambito. L’intervento opera esclusivamente nel territorio regionale e mira a concentrare in un unico ambito regionale le funzioni di programmazione, organizzazione, affidamento e controllo del servizio.

Ambito territoriale e assetto del sistema

Il servizio è organizzato in un Ambito Territoriale Ottimale unico regionale, denominato ATO Abruzzo. Il Piano d’Ambito può delimitare, ai soli fini gestionali, subambiti provinciali, interprovinciali o sub-provinciali, senza introdurre ripartizioni amministrative interne all’ATO.

Sono inoltre previsti eventuali ATO interregionali tramite accordo di programma tra le Regioni interessate. La Giunta regionale, sentita l’AGIR, può stipulare accordi per includere comuni di altre Regioni nell’ATO Abruzzo o, viceversa, per inserire comuni abruzzesi in un ATO limitrofo di altra Regione.

Istituzione dell’AGIR e natura giuridica

È istituita l’Autorità per la gestione integrata dei rifiuti urbani (AGIR), ente rappresentativo di tutti i Comuni dell’ATO Abruzzo, alla quale i Comuni partecipano obbligatoriamente.

L’AGIR ha personalità giuridica di diritto pubblico, autonomia organizzativa, amministrativa e contabile, nonché un proprio patrimonio costituito dal fondo di dotazione, da eventuali conferimenti in natura dei Comuni e dalle acquisizioni dirette effettuate con mezzi propri. Le spese di funzionamento sono ripartite tra i Comuni secondo le modalità fissate dallo statuto.

Quote di rappresentanza e costituzione dell’ente

Le quote di rappresentanza dei Comuni nell’AGIR sono determinate:

• per il 30% in base alla superficie territoriale;
• per il 70% in base alla popolazione residente risultante dall’ultimo censimento ISTAT.

Le quote vanno rideterminate entro due anni da ogni censimento ISTAT o da modifiche delle circoscrizioni comunali. L’AGIR è validamente costituita con quorum differenziati in prima e seconda convocazione, secondo le quote di Assemblea presenti.

Organi dell’AGIR

Gli organi dell’AGIR sono:

• l’Assemblea;
• il Direttore generale;
• il Consiglio direttivo;
• il Revisore unico dei conti.

All’AGIR si applicano, per quanto compatibili, le disposizioni del TUEL richiamate dalla legge.

Funzioni trasferite e competenze dell’AGIR

Le funzioni già esercitate dalle Autorità d’Ambito sono trasferite ai Comuni, che le esercitano obbligatoriamente tramite l’AGIR. L’Autorità svolge le funzioni di programmazione, organizzazione e controllo del servizio.

In concreto, l’AGIR provvede all’affidamento del servizio, alla gestione del contratto di servizio, alla vigilanza sul gestore, alla verifica dell’attuazione del Piano d’Ambito e all’esercizio dei poteri sostitutivi e sanzionatori previsti.

Struttura organizzativa e personale

L’AGIR dispone di un ufficio tecnico-amministrativo e operativo e di un proprio ruolo organico. Al personale si applica il trattamento giuridico ed economico dei contratti collettivi degli enti locali.

L’ente adotta un regolamento per la propria organizzazione interna e può avvalersi anche del personale proveniente dai consorzi pubblici disciolti costituiti ai sensi della L.R. 74/1988.

È previsto, per l’organizzazione effettiva dell’AGIR, un termine straordinario fissato al 30 giugno 2021 nella disciplina vigente richiamata dal testo consolidato; decorso il termine, la Regione nomina un commissario ad acta. Si tratta di una previsione ormai riferita a una scadenza storica.

Assemblea: composizione, funzionamento e compensi

L’Assemblea è composta da tutti i sindaci dei Comuni dell’ATO Abruzzo, o loro delegati. Elegge al proprio interno un presidente e un vicepresidente.

Fino alla costituzione dell’AGIR, le deliberazioni richiedono specifici quorum di presenza in prima e seconda convocazione. Alle sedute partecipano, con funzioni consultive e senza voto, l’assessore regionale competente o il dirigente della struttura regionale competente, nonché i presidenti delle Province o loro delegati.

Ai componenti dell’Assemblea non spetta alcun compenso, gettone o indennità; è riconosciuto solo il rimborso delle spese di trasferta.

Competenze dell’Assemblea

L’Assemblea esercita indirizzo e alta amministrazione dell’AGIR. In particolare:

• approva lo statuto dell’ente;
• approva la ricognizione impiantistica di smaltimento e recupero;
• approva e aggiorna il Piano d’Ambito;
• determina e modula la tariffa del servizio;
• sceglie la forma di gestione;
• approva il contratto di servizio e la carta della qualità;
• nomina il Direttore generale, il Revisore unico dei conti e i membri del Consiglio direttivo;
• impartisce indirizzi al Direttore generale;
• approva programma annuale e bilanci;
• dispone l’affidamento dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani nel rispetto della normativa sui servizi pubblici locali e dell’evidenza pubblica.

Direttore generale: nomina, durata e status

Il Direttore generale è l’organo di amministrazione dell’AGIR ed è nominato dall’Assemblea entro 30 giorni dall’insediamento del Consiglio direttivo, sulla base di una terna proposta dal Consiglio direttivo dopo selezione pubblica.

È richiesto il possesso di laurea magistrale o equivalente e di elevata professionalità con esperienza manageriale o direzionale almeno quinquennale nel settore dei servizi pubblici locali o in strutture pubbliche/private del settore.

Il rapporto è a tempo determinato di diritto pubblico, ha durata triennale ed è esclusivo. Per i dipendenti pubblici è previsto il collocamento in aspettativa senza assegni o fuori ruolo, con contribuzione a carico dell’AGIR. Si applicano le cause di inconferibilità e incompatibilità previste dalla normativa statale e regionale richiamata.

Funzioni del Direttore generale

Il Direttore generale rappresenta legalmente l’ente e cura:

• l’affidamento del servizio;
• la gestione del contratto di servizio;
• il controllo sul gestore, con applicazione di sanzioni, penali e poteri sostitutivi;
• la certificazione degli obiettivi di riduzione dei rifiuti biodegradabili conferiti in discarica;
• la trasmissione alla Giunta regionale del rapporto annuale sui rifiuti biodegradabili;
• la predisposizione del Piano d’Ambito entro un anno dalla nomina;
• la relazione annuale sull’attività svolta e sul rispetto di Piano e contratto;
• la preparazione degli atti da sottoporre all’Assemblea.

Gestisce inoltre l’organizzazione interna, adotta il programma annuale, i bilanci e il regolamento interno di organizzazione. Per la sola stipula del contratto del Direttore generale, la rappresentanza legale è attribuita al presidente dell’Assemblea.

Consiglio direttivo

Il Consiglio direttivo svolge funzioni consultive, di controllo e quelle delegate dall’Assemblea. È composto da sette membri nominati dall’Assemblea tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza di almeno un Comune sotto i 5.000 abitanti.

Formula proposte e pareri sugli atti del Direttore generale, verifica la coerenza della sua attività rispetto agli indirizzi dell’Assemblea e propone la terna dei candidati per la nomina del Direttore generale. Dura in carica tre anni.

Ai componenti non spetta alcun compenso; è previsto solo il rimborso delle spese di trasferta.

Revisore unico dei conti

Il Revisore unico dei conti e il supplente sono nominati dall’Assemblea tra gli iscritti all’Albo dei dottori commercialisti ed esperti contabili. Il mandato dura tre anni ed è rinnovabile nei limiti di legge.

Il Revisore verifica la regolarità della gestione e la corretta applicazione delle norme amministrative, contabili e fiscali e riferisce annualmente all’Assemblea.

Modalità di affidamento del servizio e contratti

Il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani è affidato secondo le norme vigenti in materia di servizi pubblici locali a rilevanza economica. I rapporti con i gestori sono regolati da un contratto di servizio basato su schema tipo approvato dalla Giunta regionale.

L’affidamento riguarda la gestione ed erogazione del servizio, che può comprendere anche la realizzazione e gestione degli impianti, nonché la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione, l’avvio a smaltimento e recupero e, se del caso, lo smaltimento completo dei rifiuti urbani e assimilati prodotti nell’ATO Abruzzo.

Vigilanza, controllo e poteri sostitutivi

L’AGIR vigila sul gestore e controlla l’attuazione del Piano d’Ambito e del contratto di servizio. In caso di inadempienza può intervenire con diffida, sanzioni, penali, risoluzione del contratto e sostituzione del gestore per l’esecuzione di opere tramite terzi, nel rispetto della disciplina sugli appalti pubblici.

Se l’AGIR non interviene o rimane inerte, la Regione esercita i poteri sostitutivi previa diffida.

Piano d’Ambito: contenuti, approvazione ed efficacia

Il Piano d’Ambito delimita i subambiti gestionali, stabilisce gli obiettivi da raggiungere nel periodo di affidamento, definisce gli standard prestazionali e costituisce lo strumento di governo delle attività di gestione in coerenza con la pianificazione regionale.

Il Piano deve contenere, tra l’altro:

• analisi della situazione esistente e delle criticità;
• individuazione dell’ambito ottimale e delle opere/impianti da realizzare, con relativi tempi;
• valutazione degli impatti ambientali e sul patrimonio culturale;
• ricognizione degli impianti di soggetti diversi dagli enti locali;
• ricognizione e armonizzazione dei contratti in essere.

La procedura prevede deposito presso Province e Comuni, comunicazione sui quotidiani, trasmissione alla Regione, verifica di conformità al PRGR, eventuali prescrizioni e, se necessario, conferenza di servizi. Il Piano approvato è pubblicato sul BURA e acquista efficacia dalla pubblicazione.

Le previsioni del Piano sono vincolanti per enti e soggetti interessati; i Comuni devono adeguare i propri atti e realizzare gli interventi previsti. La mancata adozione del Piano preclude i contributi regionali.

Riorganizzazione aziendale e transitorio gestionale

Dalla pubblicazione della legge le aziende pubbliche e partecipate operanti nei quattro subambiti provinciali possono avviare processi di aggregazione, incorporazione e fusione.

I consorzi di enti locali e le aziende speciali possono anche trasformarsi o costituirsi in forma societaria, ma con termine ultimo ormai storico fissato al 31 dicembre 2022 o comunque all’assegnazione del servizio.

Nelle more dell’organizzazione del servizio da parte dell’AGIR, i soggetti pubblici e privati che già gestiscono servizi pubblici locali devono garantire la continuità del servizio. Una disposizione successiva consente ai soggetti pubblici destinatari di fondi PNRR, prestiti o finanziamenti statali/europei di proseguire fino alla chiusura della rendicontazione, se anteriore alla riorganizzazione del servizio.

Disposizioni transitorie su ricognizione, impianti, personale e accesso

Entro sei mesi dall’insediamento dell’Assemblea, i Presidenti dei consigli di amministrazione dei consorzi comprensoriali devono ricostruire la situazione patrimoniale, economica e finanziaria dei concessionari e affidatari, con indicazione di rapporti attivi e passivi, beni, bilancio, impianti e personale.

Se ciò non avviene, la ricognizione è svolta da un commissario nominato dal Presidente della Giunta regionale.

Gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali pubbliche esistenti al momento dell’assegnazione del servizio sono conferiti in comodato ai soggetti affidatari, nei limiti della normativa e delle convenzioni.

Il personale è trasferito secondo l’art. 202 del d.lgs. 152/2006 e con applicazione delle procedure di informazione e consultazione sindacale, nonché dell’art. 2112 c.c.

Gli impianti di smaltimento e recupero di titolarità diversa dagli enti locali restano fuori dall’affidamento, ma sono inseriti nella regolazione pubblica: l’AGIR li individua, regola i flussi, stipula il relativo contratto di servizio e definisce la tariffa di conferimento.

Divieti per i Comuni e regole speciali di continuità

Dopo la comunicazione relativa alla definitiva operatività dell’AGIR prevista dalla legge, ai Comuni è vietato indire nuove gare o aggiudicare provvisoriamente gare per spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti, salvo le procedure già avviate con pubblicazione del bando almeno sessanta giorni prima.

Nelle more dell’approvazione del Piano d’Ambito e degli affidamenti ai nuovi gestori, i Comuni devono adottare tutte le iniziative necessarie a garantire la regolare prosecuzione del servizio, anche adeguando i contratti in essere alla disciplina sui servizi pubblici locali e alle direttive ARERA.

Disposizioni speciali su discariche, cooperative sociali e impianti terzi

Nelle more del Piano d’Ambito, le discariche pubbliche, incluse quelle in concessione a privati, sono messe a servizio dell’intero ATO unico regionale per accogliere gli scarti non valorizzabili provenienti dal trattamento dei rifiuti urbani, nel rispetto dei criteri di ammissibilità e della normativa ambientale statale.

I gestori del servizio possono avvalersi di cooperative sociali di tipo B per la gestione operativa dei centri di raccolta, restando però titolari e responsabili del servizio. Restano ferme le regole sulla partecipazione delle cooperative sociali alle procedure di affidamento.

Modifiche alla L.R. 45/2007 e disciplina sanzionatoria

La legge abroga numerosi articoli della L.R. 45/2007 relativi al precedente sistema delle Autorità d’Ambito e coordina la disciplina del piano, della localizzazione degli impianti e della sanzionatoria.

È disposto che i proventi delle sanzioni spettino alle Province, anche per sanzioni già irrogate e non ancora riscosse dalla Regione. Vengono inoltre aggiornati rinvii normativi e criteri localizzativi per impianti di gestione e trattamento, con specifiche riclassificazioni di criteri penalizzanti o escludenti.

Rinvio e sostituzione dei riferimenti normativi

Per quanto non disciplinato dalla legge, si applicano il d.lgs. 152/2006 e la normativa statale e comunitaria vigente. Ogni richiamo alle “Autorità d’Ambito” contenuto nella L.R. 45/2007 deve intendersi riferito all’AGIR.

Valutazione di obsolescenza

La legge resta il testo di riferimento dell’assetto abruzzese sulla gestione integrata dei rifiuti urbani, ma contiene numerose disposizioni transitorie e scadenze ormai superate. Perciò, pur essendo ancora strutturalmente utile per comprendere l’ordinamento vigente, alcune parti storiche sono oggi prive di applicazione concreta.