Corte di giustizia, Sentenza C-11/22

Interpretazione della nozione di "avvio dei lavori" per un parco eolico e accesso agli aiuti di Stato

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tallinna Halduskohus (tribunale amministrativo di Tallinn) in una controversia tra Est Wind Power OÜ e Elering AS sulla legittimità di un parere che negava alla società la qualifica di "produttore esistente" ai fini di un regime di sostegno per un parco eolico. Il nodo interpretativo concerneva il punto 19, paragrafo 44, e la nota 66 della disciplina della Commissione sugli aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia 2014-2020, letti insieme alla decisione C(2017) 8456 sul regime estone.

Contesto normativo dell’Unione e disciplina applicabile

La Corte richiama l’articolo 267 TFUE, in base al quale è stata proposta la domanda pregiudiziale, e l’articolo 288 TFUE, rilevante per l’efficacia vincolante della decisione della Commissione nei confronti dello Stato membro destinatario. Sono inoltre richiamati gli articoli 107 e 108 TFUE, il regolamento (UE) 2015/1589 e la comunicazione della Commissione "Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia per il periodo 2014-2020".

Il punto 19, paragrafo 44, definisce l’"avvio dei lavori" come:

• la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento, oppure
• la data del primo fermo impegno a ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento, con esclusione dell’acquisto di terreno e dei lavori preparatori, quali permessi e studi di fattibilità.

La nota 66 del punto 126 prevede che gli impianti che abbiano avviato i lavori prima del 1° gennaio 2017 e che abbiano ottenuto la conferma dell’aiuto prima di tale data possano beneficiare del regime allora vigente.

La decisione C(2017) 8456 interpreta tali regole affermando, in sostanza, che possono essere considerati "produttori esistenti" i soggetti il cui progetto, al 1° gennaio 2017, fosse a uno stadio di sviluppo tale da rendere altamente probabile la sua ultimazione, con necessità di autorizzazione statale e disponibilità del terreno.

Fatti rilevanti del procedimento principale

Per il parco eolico prospettato a Päite-Vaivina, Est Wind Power aveva:

• stipulato nel 2004 un contratto di connessione e pagato i relativi costi;
• installato nel 2008 piloni anemometri;
• acquisito nel 2010 diritti di superficie sui terreni;
• presentato nel 2016 domanda di permessi di costruire.

Il progetto non aveva però ottenuto l’approvazione del ministero della Difesa estone né il permesso di costruire del comune di Toila. Nel 2020 la società ha chiesto a Elering un parere sulla sussistenza delle condizioni dell’articolo 59, paragrafo 22, dell’ELTS; Elering ha negato che il progetto fosse abbastanza avanzato per considerare la società un produttore esistente.

Ricevibilità delle questioni pregiudiziali

La Commissione sosteneva che le prime sei questioni fossero irricevibili o irrilevanti. La Corte respinge tale eccezione: benché la disciplina del 2014 non crei obblighi autonomi per gli Stati membri, la decisione del 2017 è vincolante per l’Estonia e richiama espressamente il punto 19, paragrafo 44, e la nota 66 della disciplina. Poiché il giudice nazionale è chiamato a valutare la legittimità di un parere che applica proprio tali disposizioni alla luce della decisione del 2017, le questioni sono pertinenti e ricevibili.

Nozione di "avvio dei lavori": portata sostanziale e non meramente formale

La Corte afferma che la nozione di "avvio dei lavori" non copre qualunque lavoro di costruzione legato a qualsiasi parte del progetto, ma deve essere letta nel contesto del punto 42 della decisione del 2017, che mira a individuare i produttori il cui progetto fosse già, al 1° gennaio 2017, a uno stadio di sviluppo tale da rendere altamente probabile la sua ultimazione.

Ne deriva che:

• non basta un generico inizio di attività sul sito;
• l’inizio deve riguardare i lavori di costruzione relativi all’installazione del progetto capace di produrre energia rinnovabile;
• in alternativa, può rilevare un impegno di altra natura, purché, per natura e costo, abbia reso il progetto sostanzialmente irreversibile.

La Corte osserva che, nel caso concreto, elementi come i piloni anemometri e i collegamenti alla rete, pur non essendo lavori preparatori, non sembrano bastare da soli a integrare l’avvio dei lavori ai fini dell’equiparazione a produttore esistente, perché la parte decisiva del progetto era la costruzione delle turbine eoliche.

Valutazione dell’autorità nazionale competente

In risposta alle seconde, quarte e quinte questioni, la Corte precisa che l’autorità nazionale deve svolgere un controllo caso per caso sullo stato di avanzamento del progetto e sulla probabilità che esso venga ultimato. Tale verifica non può essere ridotta a una constatazione puramente formale o fattuale e, secondo le circostanze, può richiedere un’analisi economica approfondita.

La Corte distingue questa ipotesi dalla sentenza Eesti Pagar, richiamata dal giudice del rinvio: lì si trattava di criteri da applicare in modo uniforme e semplice in relazione all’effetto di incentivazione; qui, invece, l’esame riguarda se il promotore avesse un legittimo affidamento alla tutela nel quadro di un regime già esistente, questione che richiede per sua natura una valutazione individualizzata.

Autorizzazione statale, diritto di uso del terreno e contenzioso pendente

Quanto alla terza, settima e ottava questione, la Corte afferma che, nel contesto della decisione del 2017, l’avvio dei lavori implica necessariamente che il promotore disponga:

• del diritto di utilizzare il terreno su cui il progetto sarà realizzato;
• di un’autorizzazione statale necessaria alla realizzazione del progetto.

La nozione di autorizzazione statale va interpretata alla luce del diritto nazionale, ma deve trattarsi di un’autorizzazione definitiva che consenta l’esecuzione dei lavori di costruzione connessi al progetto. Gli atti di pianificazione urbanistica preliminari non bastano se, secondo il diritto nazionale, non consentono ancora l’avvio dei lavori di costruzione.

La Corte aggiunge che un contenzioso pendente contro il diniego dell’autorizzazione non deve essere preso in considerazione nella valutazione dello stato di avanzamento al 1° gennaio 2017: conta la situazione giuridica e fattuale esistente in quella data, non l’esito eventuale della controversia.

Dispositivo

La Corte ha dunque dichiarato che:

• la nozione di "avvio dei lavori" comprende l’inizio dei lavori di costruzione relativi all’installazione del progetto di investimento per energie rinnovabili e ogni altro impegno che renda, per natura e costo, il progetto altamente probabile da ultimare;
• l’autorità nazionale deve svolgere una valutazione caso per caso, anche economica se necessario;
• l’avvio dei lavori richiede il diritto di uso del terreno e un’autorizzazione statale definitiva necessaria alla realizzazione del progetto;
• un contenzioso pendente sul diniego del permesso non incide sulla valutazione riferita al 1° gennaio 2017.

Principi pratici per gli operatori

La sentenza è rilevante per i promotori di progetti rinnovabili che intendano beneficiare di regimi transitori di aiuto: non ogni spesa o attività preliminare è sufficiente a conservare il diritto al vecchio regime. Occorre verificare se, alla data rilevante, il progetto fosse già così strutturato da risultare sostanzialmente irreversibile e supportato da tutte le autorizzazioni definitive necessarie. Per le amministrazioni nazionali, la decisione conferma un potere-dovere di esame sostanziale, documentato e individualizzato.