Circolare numero 75 del 13-05-2011

Indicazioni operative su accesso ispettivo, diffida e verbale unico dopo la L. 183/2010

La circolare fornisce al personale ispettivo dell’Istituto istruzioni applicative per rendere omogenea la gestione delle attività di vigilanza dopo la riscrittura dell’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004 ad opera dell’art. 33 della L. n. 183/2010. Il documento si inserisce nel solco della Direttiva del Ministro Sacconi del 18 settembre 2008 e della Circolare ministeriale n. 41/2010, con l’obiettivo di disciplinare in modo coerente accesso ispettivo, verbale di primo accesso, diffida e verbale unico di accertamento.

Accesso sul luogo di lavoro

La circolare richiama il quadro normativo di riferimento sull’attività ispettiva, con particolare attenzione all’art. 3 della L. n. 638/1983 e al Codice di comportamento del personale INPS con profilo di ispettore di vigilanza. L’accesso ispettivo è considerato come fase preliminare e funzionale all’acquisizione degli elementi necessari per gli accertamenti successivi, in un contesto in cui la corretta verbalizzazione assume rilievo essenziale.

Verbale di primo accesso: contenuti essenziali

Il verbale di primo accesso deve contenere i dati costitutivi richiesti dall’art. 33, comma 1, della L. n. 183/2010. In particolare, deve riportare:

• l’identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e la descrizione delle modalità del loro impiego;
• la specificazione delle attività compiute dal personale ispettivo;
• le dichiarazioni rese dal datore di lavoro, da chi lo assiste o dalla persona presente all’ispezione;
• ogni richiesta, anche documentale, utile al proseguimento dell’istruttoria.

La circolare precisa che l’identificazione puntuale di tutti i lavoratori è fondamentale soprattutto per verificare la regolare costituzione del rapporto di lavoro. Quando, invece, l’accertamento riguarda la qualificazione del rapporto o profili contributivi, è possibile procedere a un’identificazione per relationem, tramite i dati del Libro Unico del Lavoro o le comunicazioni UNILAV.

Acquisizione delle dichiarazioni e criteri di completezza dell’accertamento

Quanto alle dichiarazioni del personale, l’ispettore deve valutare il numero dei lavoratori presenti e la reale necessità di raccogliere riscontri di tipo testimoniale. L’accertamento può essere svolto anche su un campione significativo di lavoratori, soprattutto quando l’attività svolta dall’impresa è seriale e ripetitiva, tale da consentire di ricostruire con sufficiente uniformità le modalità di esecuzione della prestazione per l’intero organico impiegato.

La circolare ricorda inoltre che i verbali ispettivi, in quanto atti pubblici, fanno piena prova fino a querela di falso di quanto attestato dall’ispettore in presenza. Diversamente, le dichiarazioni dei lavoratori non hanno efficacia probatoria precostituita, ma costituiscono elementi liberamente valutabili dall’autorità giudiziaria.

Diffida: soggetti destinatari, termini e conseguenze

Il potere di diffida è esteso anche al personale ispettivo dell’Istituto e agli ufficiali di polizia giudiziaria che accertino violazioni in materia di lavoro e legislazione sociale. La nuova disciplina conferma le attribuzioni previgenti, ma affianca agli ispettori del lavoro anche gli ispettori degli enti previdenziali per le violazioni da essi rilevate, limitatamente alla materia previdenziale e con le eccezioni richiamate dalla circolare, tra cui la maxi sanzione e le violazioni in materia di L.U.L.

I destinatari della diffida sono ora il trasgressore e l’eventuale obbligato in solido. La regolarizzazione delle inosservanze deve avvenire entro 30 giorni dalla notificazione del verbale unico; tale termine non è più rimesso alla discrezionalità dell’organo di vigilanza. La scelta del legislatore di fissare un termine perentorio si collega anche alla disciplina del ricorso al Comitato Regionale per i rapporti di lavoro ex art. 17 del D.Lgs. n. 124/2004.

In caso di ottemperanza alla diffida, il trasgressore o l’obbligato in solido può pagare, entro i 15 giorni successivi, una somma pari al minimo previsto dalla legge o a un quarto della sanzione in misura fissa. Il pagamento determina l’estinzione del procedimento sanzionatorio limitatamente alle inosservanze oggetto di diffida, purché vi sia stata effettiva regolarizzazione.

Effetti sui termini di ricorso e di pagamento in misura ridotta

La circolare chiarisce la decorrenza dei termini nei diversi casi:

• per gli illeciti diffidabili contestati nel verbale unico, il ricorso decorre dopo 45 giorni complessivi, cioè 30 giorni per la regolarizzazione più 15 giorni per il pagamento in misura minima;
• per i soli illeciti non diffidabili, il termine di 30 giorni per il ricorso decorre dalla ricezione della notifica;
• nei verbali che contengono sia illeciti diffidabili sia non diffidabili, è opportuno individuare un termine iniziale unico, che rende il ricorso proponibile dal 45° giorno.

Per il pagamento in misura ridotta ex art. 16 della L. n. 689/1981, la circolare richiama l’orientamento ministeriale espresso con la Circolare n. 10 del 28 marzo 2011: se il verbale contiene sia illeciti diffidabili sia non diffidabili, il termine di 60 giorni decorre dalla scadenza dei termini previsti per la diffida e per il relativo pagamento minimo, quindi dal 45° giorno complessivo, salvo la sola diffida "ora per allora", per la quale il termine è di 15 giorni. Se invece nel verbale vi sono soltanto illeciti non diffidati, il termine di 60 giorni decorre dalla ricezione del verbale unico.

Verbale unico: funzione e decorrenza del termine di contestazione

Il verbale unico concentra in un solo documento la constatazione e la notificazione di tutti gli illeciti accertati, evitando la frammentazione in più atti. Esso contiene contestazioni, importi sanzionatori e tutti gli elementi utili a fondare una notificazione corretta ed esaustiva.

La circolare ribadisce che il termine di 90 giorni previsto dall’art. 14 della L. n. 689/1981 non decorre dall’adozione dei singoli atti, ma dal momento in cui l’accertamento si è concluso nella sua globalità, cioè quando sono stati acquisiti tutti gli elementi oggettivi e soggettivi necessari, compresi i tempi tecnici ragionevolmente necessari per analisi, elaborazione e verifica. In tal senso viene richiamata la giurisprudenza di legittimità che collega il perfezionamento dell’accertamento alla piena conoscenza dei fatti e alla corretta determinazione della sanzione.

Notifica del verbale unico

Per quanto riguarda la notifica a mezzo posta, la circolare applica il principio del diverso perfezionamento per notificante e destinatario. Nei confronti dell’organo notificante, i 90 giorni decorrono dalla data di spedizione della raccomandata; per il destinatario, la notifica si perfeziona con la ricezione del plico contenente la contestazione.

Per i soggetti irreperibili, la notifica si perfeziona con il ricevimento della raccomandata contenente l’avviso di deposito oppure, comunque, decorsi 10 giorni dalla spedizione della medesima, secondo i principi richiamati dalla giurisprudenza costituzionale.

Motivazione del verbale unico e tutela del diritto di difesa

La motivazione del verbale unico deve riportare in modo fedele e dettagliato gli esiti dell’accertamento, con l’indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati. Il destinatario deve essere messo in grado di comprendere tutte le contestazioni mosse nei suoi confronti attraverso un unico atto, comprensivo anche delle eventuali diffide a regolarizzare.

La circolare sottolinea la necessità di indicare con precisione i presupposti di fatto, le ragioni giuridiche della contestazione e gli elementi documentali ritenuti idonei a confermare gli illeciti. Le dichiarazioni dei lavoratori, da sole, hanno valore indiziario; per attribuire loro maggiore consistenza probatoria è opportuno che siano riscontrate da ulteriori dichiarazioni rese da altri lavoratori. Di tali dichiarazioni incrociate deve essere dato conto nella motivazione, ma esse devono restare anonime e non devono riportare le generalità dei dichiaranti.

Infine, il verbale deve indicare gli strumenti di difesa, gli organi cui proporre ricorso e i relativi termini di impugnazione, in coerenza con quanto previsto dall’art. 33, comma 4, lett. e), della L. n. 183/2010.