Sentenza n. 7543/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva annullato il Regolamento Rev. 1 sui depositi di carburante avio aeroportuali. Con il primo motivo ha contestato la qualificazione dei depositi come infrastrutture riconducibili alla disciplina dei servizi di assistenza a terra liberalizzati, sostenendo che essi costituiscono infrastrutture essenziali e che il Regolamento si limita a riorganizzarne la titolarità e la gestione, distinguendo tale fase dalla successiva ed eventuale centralizzazione. Con il secondo motivo ha dedotto che le norme del codice della navigazione, il d.lgs. 250/1997 e lo Statuto dell’ENAC attribuiscono all’Ente un potere regolatorio anche sull’assetto infrastrutturale degli aeroporti. Con il terzo motivo ha negato la violazione della concorrenza, della libertà di iniziativa economica, della proporzionalità e dell’affidamento degli operatori, sostenendo che la riorganizzazione persegue finalità pubbliche, lascia proseguire le subconcessioni fino alla scadenza e consente l’apertura al mercato della conduzione tecnica; ha inoltre denunciato lo sconfinamento del sindacato giurisdizionale nelle valutazioni discrezionali dell’Ente. Con il quarto motivo ha contestato la condanna alle spese di primo grado. Le appellate hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per acquiescenza, deducendo che ENAC aveva pubblicato sul proprio sito un avviso relativo all’esecuzione della sentenza.

La decisione

L’eccezione di acquiescenza è respinta: la mera esecuzione della sentenza, doverosa in assenza di sospensione, e la pubblicazione dell’avviso non dimostravano una volontà inequivoca di rinunciare all’appello. Nel merito, il primo motivo è respinto: i depositi di carburante ricadono nella disciplina del d.lgs. 18/1999 e la loro eventuale centralizzazione non sospende automaticamente la regola della concorrenza, richiedendo una procedura motivata con confronto tra ENAC, gestore aeroportuale e Comitato degli utenti. La distinzione regolamentare tra riorganizzazione e centralizzazione è solo nominale: l’obbligo di acquisto dei depositi, la rimozione degli impianti alla scadenza delle subconcessioni e le sanzioni per l’inadempimento determinano già, in concreto, l’esclusiva gestione del gestore aeroportuale. Il Regolamento ha quindi eluso la procedura prevista dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999 e non ha accertato la ricorrenza delle tassative condizioni che consentono la centralizzazione, né svolto l’istruttoria e le consultazioni necessarie. Il secondo motivo è respinto: anche ammettendo un potere di regolazione tecnica dell’ENAC, il regolamento, quale fonte secondaria, non può contrastare con la normativa primaria e con il diritto europeo. Il terzo motivo è respinto: le generiche esigenze di continuità del servizio non dimostrano l’utilità sociale necessaria a giustificare una misura generale; manca inoltre una base legislativa idonea a circoscrivere l’esercizio del potere regolamentare limitativo della libertà economica. La misura è sproporzionata perché non differenzia in base alle esigenze dei singoli aeroporti e non è preceduta da una valutazione delle criticità sistemiche e dell’impatto economico. È inoltre leso l’affidamento degli operatori alla permanenza di un mercato aperto alla concorrenza, pur non sussistendo un affidamento alla conservazione della singola subconcessione. Il sindacato del giudice sulle scelte discrezionali non è escluso quando occorre verificarne logicità, ragionevolezza e proporzionalità. Il quarto motivo sulle spese è travolto dal rigetto degli altri motivi. L’appello è respinto e resta confermato l’annullamento del Regolamento disposto dal TAR. ENAC è condannata a rifondere a ciascuna controparte costituita euro 3.000, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione dovrebbe essere condotta all’esito di una procedura - quella appunto delineata dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, non posta in essere nel caso di specie - in cui non si può prescindere dalla consultazione del Comitato degli utenti, né tanto meno da un confronto diretto con il singolo gestore aeroportuale.

  La centralizzazione delle infrastrutture aeroportuali non può essere disposta automaticamente: occorre seguire la procedura prevista dalla norma, inclusi la consultazione del Comitato degli utenti e il confronto con il gestore aeroportuale.

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  Inoltre, dal tenore letterale della norma si evince che la centralizzazione non è indiscriminata, ma è legittima solo in tassative ipotesi e cioè quando la complessità delle infrastrutture, il costo o l’impatto ambientale delle stesse non ne consentono la suddivisione o duplicazione.

  La centralizzazione è ammessa soltanto nelle ipotesi tassative indicate dalla norma, quando complessità, costo o impatto ambientale impediscono la suddivisione o duplicazione dell’infrastruttura.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale chiarisce che, sebbene si tratti di una riserva di legge relativa, l’intervento limitativo deve trovare fondamento su atto normativo del parlamento che “determini i criteri e le direttive idonee a contenere in un ambito ben delineato l’esercizio dell’attività normativa secondaria (…)”.

  Una limitazione della libertà di iniziativa economica, anche se giustificata dall’utilità sociale, deve trovare fondamento in una legge che circoscriva mediante criteri e direttive l’esercizio della potestà normativa secondaria.

• art. 687 cod. nav.

  Il regolamento costituisce infatti una fonte secondaria e il potere da cui esso promana non può comunque confliggere con le fonti di rango primario, quale è il decreto legislativo n. 18 del 1999.

  Il potere regolamentare dell’ENAC, anche se riconosciuto dalla disciplina del settore, resta subordinato alle fonti primarie e non può introdurre una disciplina incompatibile con il d.lgs. 18/1999.

• art. 7 c.p.a.

  La discrezionalità amministrativa non costituisce roccaforte dietro la quale l’Amministrazione può trincerarsi, bensì il suo esercizio postula il rispetto di canoni quali logicità, ragionevolezza, proporzionalità ed è proprio alla stregua di tali canoni che il giudice amministrativo può svolgere il proprio sindacato.

  Il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nelle scelte discrezionali, ma può sindacarne il rispetto dei canoni di logicità, ragionevolezza e proporzionalità.

Massime di principio

• La centralizzazione di un’infrastruttura aeroportuale ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. 18/1999 richiede una procedura specificamente motivata, la consultazione del Comitato degli utenti e il confronto con il gestore aeroportuale; è consentita soltanto quando la complessità, il costo o l’impatto ambientale dell’infrastruttura impediscano la suddivisione o duplicazione.
• Un regolamento che, pur denominando il proprio intervento come riorganizzazione, impone l’acquisto dei depositi al gestore aeroportuale e conduce, anche mediante sanzioni, alla gestione esclusiva degli stessi, produce sostanzialmente gli effetti della centralizzazione e deve rispettarne i presupposti e la procedura.
• La potestà regolamentare di un’autorità amministrativa, in quanto espressione di una fonte secondaria, non può derogare o contrastare con la normativa primaria né con le finalità della disciplina europea di liberalizzazione e concorrenza.
• La compressione della libertà di iniziativa economica deve essere giustificata da un’utilità sociale concreta e trovare base in una legge che circoscriva l’esercizio della potestà normativa secondaria; una disciplina generale non differenziata, priva di istruttoria sulle criticità e sull’impatto economico, può risultare sproporzionata.
• L’esecuzione di una sentenza di primo grado non comporta di per sé acquiescenza, se non è accompagnata da una dichiarazione di accettazione o da un comportamento complessivo dal quale la rinuncia all’impugnazione risulti inequivocabile.
• La discrezionalità amministrativa non sottrae l’atto al sindacato giurisdizionale sulla logicità, ragionevolezza e proporzionalità, pur senza consentire al giudice di sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione.

Come è indicizzato