Cassazione Civile, Ordinanza n. 11891/2026 del 30/04/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un gruppo societario titolare di impianti fotovoltaici ammessi al c.d. Primo Conto Energia. A seguito di verifiche, il Gestore dei Servizi Energetici aveva dichiarato la decadenza dalle tariffe incentivanti per alcune violazioni (omesso pagamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni di subentro, mancata titolarità dell’Autorizzazione Unica). La legittimità della decadenza era già stata contestata in separati giudizi amministrativi, definiti con rigetto in primo grado e in appello. In parallelo, il GSE aveva promosso un autonomo giudizio per ottenere la restituzione delle somme già erogate, qualificandole come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La società destinataria della domanda restitutoria ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che, una volta consolidata la decadenza e non essendo più in discussione alcun potere autoritativo, la domanda di ripetizione rientrasse nella giurisdizione del giudice ordinario. Con il secondo motivo ha denunciato anche l’erroneo diniego di sospensione necessaria del giudizio per la pendenza del procedimento di riesame dei provvedimenti di decadenza ex art. 56 d.l. n. 76/2020.

La decisione

La Corte ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la domanda di restituzione delle somme percepite a titolo di incentivi, una volta definitivamente accertata la decadenza dal diritto all’incentivo, abbia natura di ordinaria pretesa restitutoria fondata sull’indebito oggettivo e appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia si radica solo quando la controversia attenga all’esercizio, anche mediato, di poteri pubblicistici; non si estende alle sole azioni restitutorie fondate su un titolo già definitivamente venuto meno.

• art. 2033 c.c.

  La domanda di restituzione delle somme percepite dopo la decadenza definitiva dagli incentivi integra un’azione di ripetizione di indebito oggettivo, devoluta al giudice ordinario.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  La disciplina sopravvenuta sul riesame/riduzione degli importi è richiamata ma non incide sulla giurisdizione della controversia restitutoria, che resta regolata dal titolo ormai consolidato.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020

  Il procedimento di riesame previsto dalla disciplina sopravvenuta è considerato irrilevante ai fini del presente giudizio restitutorio, non incidendo né sul piano sostanziale né su quello processuale.

• art. 33 c.p.a.

  La sentenza di primo grado che respinge l’impugnazione del provvedimento di decadenza produce efficacia esecutiva; tuttavia, la successiva azione restitutoria resta, nel caso di specie, azione di diritto comune una volta consolidato il titolo presupposto.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria richiesta in relazione al giudizio di riesame è stata ritenuta assorbita, poiché la Corte ha risolto in via pregiudiziale la questione di giurisdizione.

• art. 362 c.p.c.

  È richiamato quale base del ricorso per cassazione avverso le decisioni del giudice amministrativo per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  È richiamato come norma processuale di raccordo per il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 111, comma 8, Cost.

  È richiamato quale fondamento costituzionale del ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato per motivi di giurisdizione.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi: se la lite ha ad oggetto soltanto la ripetizione di somme già pagate e divenute indebite, senza contestazione del potere autoritativo presupposto, la controversia appartiene al giudice ordinario.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di energia e incentivi non copre ogni controversia collegata in via fattuale a provvedimenti del GSE, ma solo quelle che investono l’esercizio, diretto o mediato, di un potere pubblicistico di regolazione, revoca, decadenza o rimodulazione degli incentivi.
• Quando il provvedimento autoritativo presupposto è definitivamente consolidato e non è più oggetto di sindacato, esso opera come mero antecedente fattuale e giuridico della pretesa restitutoria; in tale fase l’azione non coinvolge più poteri pubblici ma un diritto soggettivo di credito fondato sull’indebito.
• La pendenza o la successiva attivazione di un procedimento di riesame non trasforma di per sé una controversia restitutoria già impostata su un titolo consolidato in una controversia amministrativa, se il giudizio non richiede di rimettere in discussione il provvedimento di decadenza.

Come è indicizzato