Regolamento (UE) 2021/23

Regolamento (UE) 2021/23 sul risanamento e la risoluzione delle controparti centrali

Il regolamento istituisce un quadro armonizzato dell’Unione per affrontare il dissesto delle CCP, considerate infrastrutture critiche per i mercati finanziari e per la stabilità sistemica. La logica di fondo è quella già nota per le banche: preparazione ex ante, intervento precoce, risoluzione ordinata, minimo ricorso al denaro pubblico e protezione del mercato interno.

Finalità e contesto normativo

Il legislatore UE parte dall’osservazione che il rischio si concentra nelle CCP, le quali intermediano e mutualizzano esposizioni finanziarie rilevanti. Un dissesto disordinato potrebbe propagarsi rapidamente ai partecipanti diretti, ai clienti, ad altre FMI e, più in generale, alla stabilità finanziaria degli Stati membri. Per questo il regolamento crea uno strumento unico direttamente applicabile, evitando frammentazioni nazionali che avrebbero potuto produrre arbitraggi regolamentari e disparità competitive.

Ambito soggettivo e territoriale

Il regime si applica alle CCP autorizzate ai sensi del regolamento (UE) n. 648/2012, a prescindere dal fatto che siano o meno autorizzate come enti creditizi. Le CCP restano soggetti autonomi, e la disciplina opera indipendentemente dall’eventuale appartenenza a un gruppo; tuttavia, le interdipendenze infragruppo devono essere considerate nella pianificazione. Il regolamento disciplina anche la cooperazione con paesi terzi, il riconoscimento di procedure estere di risoluzione e il trattamento delle informazioni riservate in tale contesto.

Architettura istituzionale: autorità, collegi e AESFEM

Ogni Stato membro deve designare una o più autorità di risoluzione, che possono essere banche centrali, ministeri competenti o altre autorità pubbliche con poteri amministrativi. Se la stessa autorità svolge anche funzioni di vigilanza prudenziale o altre funzioni, devono essere previste separazioni organizzative per evitare conflitti di interesse. Il regolamento istituisce collegi di risoluzione e rafforza il ruolo dell’AESFEM, anche tramite un comitato di risoluzione interno, per garantire coerenza europea nelle decisioni e nelle norme tecniche di regolamentazione.

Preparazione: piani di risanamento e piani di risoluzione

Le CCP devono redigere e aggiornare piani di risanamento che coprano scenari di inadempimento, eventi diversi dall’inadempimento e combinazioni dei due. I piani devono contenere una gamma di misure concrete: ribilanciamento del portafoglio, assorbimento delle perdite, eventuali richieste di liquidità per il risanamento, ricapitalizzazione e ricostituzione delle risorse prefinanziate. Il regolamento impone un importo supplementare di risorse proprie dedicate prefinanziate compreso tra il 10% e il 25% dei requisiti patrimoniali basati sul rischio; tale requisito diventa operativo dal 12 febbraio 2023.

L’autorità competente valuta il piano di risanamento, con il supporto del collegio di vigilanza, mentre l’autorità di risoluzione ne verifica la compatibilità con la futura risolvibilità. Se il piano presenta carenze sostanziali o ostacoli alla sua attuazione, l’autorità può ordinare modifiche, fino a chiedere cambiamenti dell’attività, della struttura o della governance della CCP. Il piano deve essere integrato nella governance e nel regolamento operativo della CCP e reso effettivamente esercitabile in tutte le giurisdizioni rilevanti.

Intervento precoce

Quando la CCP viola o rischia di violare i requisiti prudenziali o presenta rischi per la stabilità finanziaria, l’autorità competente può imporre una serie di misure preventive: aggiornamento del piano di risanamento, attuazione di misure già previste, convocazione dell’assemblea, sostituzione di consiglio o alta dirigenza, cambi strategici, restrizioni distributive e obblighi di ricostituzione delle risorse finanziarie. In casi appropriati può anche nominare un amministratore temporaneo. Il regolamento disciplina inoltre il possibile risarcimento dei partecipanti diretti non inadempienti quando, in fase di risanamento per eventi diversi dall’inadempimento, le misure di haircut sugli utili generano perdite eccedenti i loro impegni contrattuali.

Presupposti per la risoluzione

La risoluzione può essere avviata solo se ricorrono congiuntamente tre condizioni: la CCP è in dissesto o a rischio di dissesto; non vi sono alternative realistiche private o di vigilanza in grado di evitarlo in tempi adeguati; e la risoluzione è necessaria nel pubblico interesse. Sono tipiche situazioni di dissesto l’insufficienza patrimoniale, l’impossibilità di assolvere funzioni essenziali, l’incapacità di pagare i debiti alla scadenza o il bisogno di sostegno finanziario pubblico straordinario.

Obiettivi e principi della risoluzione

Gli obiettivi della risoluzione sono quattro: continuità delle funzioni essenziali, continuità dei collegamenti con altre FMI, prevenzione degli effetti negativi sistemici e tutela delle finanze pubbliche. La disciplina segue il principio per cui gli azionisti assorbono per primi le perdite, poi i creditori, secondo la priorità concorsuale, salvo eccezioni espresse. Rimane fermo il principio del "nessun creditore può essere svantaggiato": nessun soggetto deve subire in risoluzione perdite maggiori di quelle che avrebbe sopportato in una liquidazione ordinaria con piena esecuzione degli obblighi contrattuali della CCP.

Strumenti di risoluzione

Il regolamento prevede quattro strumenti principali: allocazione delle posizioni e delle perdite, svalutazione e conversione di partecipazioni/titoli di debito/passività non garantite, vendita dell’attività d’impresa e CCP-ponte. In via eccezionale, in una crisi sistemica, è ammesso anche il sostegno finanziario pubblico come soluzione di ultima istanza, nel rispetto degli aiuti di Stato e con recupero dei fondi pubblici.

Gli strumenti di allocazione delle perdite e delle posizioni sono i più caratteristici del regime CCP: consentono di chiudere contratti, allocare posizioni degli inadempienti, imporre richieste di liquidità per la risoluzione, ridurre gli utili dovuti ai partecipanti non inadempienti e, se necessario, ricapitalizzare la CCP. Il regolamento operativo della CCP deve già contenere le basi contrattuali per l’esecuzione di tali misure.

Svalutazione e conversione

La svalutazione e conversione si applicano secondo l’ordine di priorità concorsuale, con esclusioni per alcune passività privilegiate o funzionali alla continuità operativa, come debiti verso dipendenti, fornitori essenziali, sistemi designati, altre CCP, banche centrali e margini iniziali. La svalutazione è permanente, salvo il meccanismo di rivalutazione qualora la valutazione finale mostri che la riduzione applicata era superiore al necessario. La conversione in capitale deve essere compatibile con il rispetto, per quanto possibile, del trattamento concorsuale e deve consentire alla CCP di emettere in ogni momento il numero sufficiente di nuove partecipazioni.

Vendita dell’attività d’impresa e CCP-ponte

La vendita dell’attività d’impresa consente di trasferire partecipazioni o attività/passività a un acquirente privato senza consenso dei soci, mediante un processo di commercializzazione aperto, trasparente e non discriminatorio, salvo eccezioni se la trasparenza mettesse a rischio la stabilità finanziaria. La CCP-ponte è un veicolo temporaneo, controllato dall’autorità di risoluzione e di proprietà pubblica totale o parziale, finalizzato a mantenere le funzioni essenziali e a essere rivenduto appena il mercato lo consenta. La sua operatività non può durare oltre due anni, salvo proroghe motivate di un anno.

Salvaguardie contrattuali e protezione dei mercati

Il regolamento tutela i contratti di garanzia finanziaria, i netting arrangements, i contratti di finanza strutturata e il funzionamento dei sistemi di pagamento e regolamento. Le azioni di prevenzione della crisi o di risoluzione non devono essere considerate procedure di insolvenza ai fini della direttiva 98/26/CE, né devono pregiudicare il carattere definitivo del regolamento nei sistemi designati. Sono inoltre previste sospensioni temporanee di obblighi di pagamento, di escussione delle garanzie e dei meccanismi terminativi, per consentire un’azione di risoluzione ordinata e rapida.

Rapporti con i clienti e i partecipanti indiretti

Il regolamento riconosce che gli effetti del dissesto possono propagarsi indirettamente ai clienti e ai clienti indiretti dei partecipanti diretti. Per questo impone che gli accordi contrattuali consentano, in modo equivalente e proporzionato, il trasferimento ai clienti della compensazione o dei proventi eventualmente riconosciuti al partecipante diretto, almeno quando vi sia una base contrattuale per un credito diretto del cliente verso la CCP. I partecipanti diretti devono inoltre informare i clienti, in modo chiaro e dettagliato, dei rischi e delle potenziali perdite che possono derivare dalle misure di risanamento e di risoluzione.

Procedura, notifiche e riservatezza

La CCP deve notificare senza ritardo all’autorità competente se si considera in dissesto o a rischio di dissesto. Le autorità competenti, di risoluzione, i ministeri e l’AESFEM si scambiano informazioni rilevanti; le decisioni di risoluzione devono essere notificate al collegio, alla CCP e alle altre autorità interessate, e pubblicate secondo modalità specifiche. Il regime di riservatezza è molto rigoroso: copre autorità, esperti, consulenti, potenziali acquirenti e tutti i soggetti coinvolti, con possibilità di scambio di informazioni solo quando necessario e con obblighi equivalenti di confidenzialità.

Diritto di impugnazione e limiti alle altre procedure

Le decisioni di prevenzione della crisi e di risoluzione possono essere impugnate, ma il ricorso non ha effetto sospensivo automatico. Il giudice nazionale deve fondarsi sulle valutazioni economiche dell’autorità di risoluzione, salvo controllo sulla loro coerenza e attendibilità. La procedura ordinaria di insolvenza non può essere avviata o proseguita liberamente mentre l’autorità di risoluzione esercita i propri poteri: serve l’iniziativa o il consenso dell’autorità stessa.

Rapporti con i paesi terzi

Per le CCP e i gruppi internazionali, il regolamento promuove accordi di cooperazione con le autorità di paesi terzi e disciplina il riconoscimento delle procedure estere di risoluzione. Il riconoscimento può essere rifiutato se la procedura estera compromette la stabilità finanziaria, viola il trattamento paritario dei creditori o contrasta con il diritto nazionale. Lo scambio di informazioni riservate con autorità di paesi terzi è ammesso solo con obblighi di riservatezza equivalenti e per finalità analoghe a quelle del regolamento.

Sanzioni amministrative

Gli Stati membri devono prevedere sanzioni amministrative e altre misure effettive, proporzionate e dissuasive per le violazioni del regolamento. Le sanzioni devono coprire almeno le ipotesi di mancata predisposizione o aggiornamento dei piani di risanamento, mancata trasmissione delle informazioni per il piano di risoluzione e mancata notifica del dissesto. Per le persone giuridiche l’ammenda può arrivare al 10% del fatturato annuo, per le persone fisiche fino a 5 milioni di euro, oltre al doppio del vantaggio ottenuto se quantificabile.

Modifiche coordinate ad altri atti UE

Il regolamento modifica EMIR, MiFID/MiFIR, il regolamento sul SRM, il regolamento sulla trasparenza delle operazioni di finanziamento tramite titoli e diverse direttive societarie e di garanzia, al fine di coordinare il nuovo quadro CCP con il diritto esistente. Tra gli interventi più rilevanti vi sono la sospensione dell’obbligo di compensazione e, se del caso, dell’obbligo di negoziazione in caso di risoluzione, l’esclusione delle CCP dal campo di applicazione di talune regole di risanamento bancario, e l’adattamento delle norme societarie per consentire un’azione di risoluzione rapida senza ostacoli procedurali.

Entrata in vigore e riesami

Il regolamento è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri e prevede un’applicazione scaglionata: alcuni obblighi sono operativi dal 12 febbraio 2022, altri dal 12 febbraio 2023, mentre talune modifiche tecniche e transitorie si applicano già dal 2020 o dal 2021. La Commissione e l’AESFEM devono svolgere diversi riesami tra il 2024 e il 2027, in particolare sull’adeguatezza delle risorse, sull’efficacia degli strumenti di risoluzione e sulla governance complessiva del regime.