Corte di giustizia, Sentenza C-559/19

Inadempimento della Spagna in materia di acque sotterranee e tutela degli habitat di Doñana

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE promosso dalla Commissione europea contro il Regno di Spagna. Al centro vi sono il bacino idrografico del Guadalquivir, il complesso protetto di Doñana e l’impatto dell’estrazione di acqua sotterranea sugli ecosistemi e sugli habitat di specie tutelati dal diritto dell’Unione.

Parti e contesto fattuale

La Commissione contestava alla Spagna di non aver adempiuto agli obblighi derivanti dalla direttiva 2000/60/CE sulla politica delle acque e dalla direttiva 92/43/CEE sugli habitat. Il caso riguarda l’aquifero Almonte-Marismas, poi suddiviso nel piano 2015-2021 in cinque corpi idrici sotterranei, e i siti protetti di Doñana, Doñana Norte y Oeste e Dehesa del Estero y Montes de Moguer.

Il procedimento precontenzioso era stato avviato con lettera di diffida del 17 ottobre 2014 e si era concluso con parere motivato del 29 aprile 2016. La Commissione lamentava, in particolare, il deterioramento delle acque sotterranee, la mancata caratterizzazione ulteriore dei corpi idrici a rischio, l’insufficienza delle misure di gestione e il deterioramento degli habitat naturali connessi.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2000/60/CE, in particolare:

• l’articolo 1, lettera a), che enuncia la finalità di prevenire il deterioramento e proteggere gli ecosistemi acquatici e terrestri dipendenti;
• l’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), relativo agli obblighi per le acque sotterranee;
• l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), sulle aree protette;
• l’articolo 5 e l’allegato II, punti 2.1 e 2.2, sulla caratterizzazione iniziale e ulteriore;
• l’articolo 11, paragrafi 1, 3 e 4, sui programmi di misure;
• l’allegato V, punto 2.1.2, sulla definizione dello stato quantitativo delle acque sotterranee.

Richiama inoltre la direttiva 92/43/CEE, in particolare l’articolo 6, paragrafo 2, sull’obbligo di evitare il deterioramento degli habitat nelle zone speciali di conservazione, e l’articolo 7.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte ha affrontato tre profili principali per la direttiva 2000/60:

• se la Spagna avesse violato l’obbligo di prevenire il deterioramento delle acque sotterranee;
• se avesse omesso una corretta caratterizzazione ulteriore dei corpi idrici a rischio;
• se il programma di misure fosse inidoneo, anche per non aver considerato il prelievo illegale e quello per usi urbani.

Ha esaminato inoltre se la Spagna avesse violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43 per non aver adottato misure adeguate a evitare il deterioramento degli habitat protetti di Doñana.

Ragionamento sulla direttiva 2000/60: obbligo di prevenire il deterioramento

La Corte ribadisce che la direttiva 2000/60 ha natura vincolante e non si limita a fissare obiettivi programmatici. L’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), impone due obblighi distinti: prevenire il deterioramento dello stato delle acque sotterranee e migliorare il loro stato fino al raggiungimento del buon stato.

Per la Corte, in caso di corpi idrici già in cattivo stato quantitativo, il deterioramento ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), punto i), presuppone un ulteriore aggravamento dell’overexploitation. Non basta, dunque, che il corpo idrico non sia ancora tornato in equilibrio tra estrazione e ricarica: ciò attiene all’obbligo di miglioramento di cui alla lettera ii).

Su questa base, la Corte ha respinto la censura relativa alla qualificazione del corpo idrico nell’assetto del piano 2009-2015 e quella fondata sul fatto che il piano 2015-2021 mostrava corpi idrici in cattivo stato, poiché tale classificazione non dimostrava di per sé un ulteriore deterioramento. Né la Commissione ha provato che, dopo il piano 2015-2021, i prelievi fossero aumentati o che la situazione fosse peggiorata ulteriormente.

Caratterizzazione iniziale e ulteriore dei corpi idrici

La Corte accoglie invece la censura sulla violazione dell’articolo 5 della direttiva 2000/60 e dell’allegato II, punto 2.2. Rileva che, già al momento del piano 2009-2015, vi erano elementi sufficienti per ritenere che l’aquifero Almonte-Marismas fosse a rischio di non raggiungere gli obiettivi della direttiva, anche per eccessiva estrazione a fini irrigui.

Secondo la Corte, la Spagna non aveva correttamente identificato tale rischio nell’ambito della caratterizzazione iniziale, e ciò ha comportato la mancata effettuazione della caratterizzazione ulteriore richiesta per i corpi idrici a rischio. Inoltre, nel piano 2015-2021 la caratterizzazione è stata giudicata incompleta perché non teneva adeguatamente conto:

• dell’estrazione illegale di acqua;
• dei prelievi destinati all’approvvigionamento urbano, in particolare per l’area turistica di Matalascañas.

La Corte osserva che senza una valutazione più precisa di tali pressioni non era possibile identificare correttamente le misure necessarie ai sensi dell’articolo 11.

Programma di misure e articolo 11 della direttiva 2000/60

Sul terzo motivo, la Corte respinge la maggior parte delle doglianze della Commissione per insufficienza di prova, ma accoglie la censura relativa a Matalascañas.

Rileva che il programma di misure del piano 2015-2021 non conteneva alcuna misura idonea a impedire il disturbo degli habitat protetti situati nella zona di Doñana interessata dai prelievi per l’area turistica di Matalascañas. La Corte collega tale lacuna anche alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), poiché le misure dovevano assicurare il rispetto degli obiettivi delle aree protette.

In sostanza, la gestione delle acque non poteva prescindere dalla tutela dei siti Natura 2000 interessati, e il piano non offriva una risposta sufficiente al rischio già accertato di deterioramento degli habitat connessi ai prelievi per usi urbani e turistici.

Direttiva 92/43/CEE: deterioramento degli habitat protetti

Per la direttiva habitat, la Corte ricorda che l’articolo 6, paragrafo 2, impone un obbligo generale di adottare misure appropriate per evitare il deterioramento degli habitat naturali e il disturbo significativo delle specie.

La Corte chiarisce che, per accertare la violazione, non è necessario dimostrare un nesso causale pieno in termini di certezza assoluta: basta la probabilità o il rischio che l’azione o l’omissione dello Stato membro produca un deterioramento significativo.

Nel caso di specie, la Corte rileva che la Commissione aveva prodotto un insieme sufficiente di elementi scientifici da cui emergeva che l’estrazione di acqua sotterranea aveva causato un abbassamento della falda e un deterioramento persistente di habitat protetti, in particolare delle lagune temporanee mediterranee di tipo 3170*.

La Spagna non ha fornito studi idonei a escludere, da un punto di vista scientifico, che la prosecuzione dei prelievi attuali fosse compatibile con la conservazione degli habitat. Per tale ragione, la Corte accerta la violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, per le tre aree protette indicate dalla Commissione.

Eccezione di irricevibilità e ambito territoriale

La Spagna sosteneva che le censure relative a Dehesa del Estero y Montes de Moguer fossero irricevibili, poiché il parere motivato avrebbe riguardato solo l’aquifero Almonte-Marismas. La Corte respinge l’eccezione, rilevando che già nella fase precontenziosa la Commissione aveva indicato espressamente anche tale area protetta come oggetto dell’infrazione.

Dispositivo

La Corte dichiara che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi derivanti da:

• articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2000/60, in combinato con l’allegato II, punto 2.2, per non aver considerato l’estrazione illegale e quella per usi urbani nella caratterizzazione ulteriore;
• articolo 11 della direttiva 2000/60, in combinato con l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), per non aver previsto misure contro il disturbo degli habitat di Doñana causato dai prelievi per Matalascañas;
• articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43, per non aver adottato misure appropriate contro il deterioramento significativo degli habitat protetti nelle aree di Doñana, Doñana Norte y Oeste e Dehesa del Estero y Montes de Moguer.

La domanda è respinta per il resto. Ciascuna parte sopporta le proprie spese, poiché entrambe risultano soccombenti solo parzialmente.

Principi affermati

La pronuncia conferma che:

• la prevenzione del deterioramento delle acque sotterranee è un obbligo autonomo e vincolante;
• in presenza di cattivo stato quantitativo, il deterioramento richiede un ulteriore aggravamento, non la mera mancata inversione del deficit;
• la caratterizzazione dei corpi idrici deve includere le pressioni rilevanti, anche quelle illegali o legate all’uso urbano;
• i programmi di misure devono essere idonei a proteggere anche gli habitat Natura 2000 connessi all’uso delle risorse idriche;
• per l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43 è sufficiente dimostrare un rischio plausibile di deterioramento significativo.