Sentenza n. 14665/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente aveva realizzato presso uno stabilimento industriale un intervento di efficientamento energetico consistente nell'installazione di un inverter destinato a regolare il motore di un ventilatore asservito a un forno. Il progetto era stato rendicontato secondo la scheda tecnica n. 32E e aveva ottenuto, attraverso tre richieste di verifica e certificazione, il riconoscimento di complessivi 227 TEE. Il GSE, nell'ambito di un successivo controllo documentale, aveva dichiarato l'insussistenza dei requisiti e disposto il recupero dei titoli, ritenendo non provata la data di prima attivazione, non documentate le condizioni di carico del forno antecedenti all'intervento, diverso il ventilatore effettivamente installato rispetto a quello indicato nelle rendicontazioni e inattendibile la ricostruzione della curva portata-potenza, con conseguente mancato raggiungimento della soglia minima di risparmio. La ricorrente ha dedotto violazione delle Linee Guida EEN 9/11, degli artt. 2 e 3 della l. 241/1990 e del giusto procedimento, nonché travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità manifesta e difetto di motivazione. Con motivi aggiunti ha impugnato anche il diniego di riesame adottato ai sensi dell'art. 56 del d.l. 76/2020, deducendo violazione dell'art. 42 del d.lgs. 28/2011, degli artt. 10, 10-bis e 21-nonies della l. 241/1990 e dell'art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012, oltre all'illegittimità derivata. Il GSE aveva inoltre qualificato la vicenda come falsa rappresentazione dei fatti.

La decisione

Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati accolti nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha annullato il provvedimento del 17 luglio 2017, la richiesta di restituzione dei 227 TEE e il diniego di riesame del 24 gennaio 2022. Quanto alla data di prima attivazione, il Collegio ha ritenuto sufficiente il certificato di collaudo dell'inverter, indicato dalla disciplina di settore e dalle FAQ del GSE come documento più attendibile per interventi di questo tipo. Il GSE non poteva pretendere successivamente un diverso documento, quale il verbale di installazione, né fondare la decadenza su un mero dubbio circa una possibile attivazione anteriore: il potere di controllo ex art. 42 del d.lgs. 28/2011 ha natura vincolata e accertativa e deve svolgersi sulla base di parametri predeterminati e conoscibili ex ante. È stato inoltre ritenuto illegittimo fondare il diniego sull'assenza di documentazione relativa alle condizioni di carico del forno, mai specificamente richiesta durante il procedimento, con conseguente violazione del giusto procedimento, difetto di istruttoria e violazione del dovere di leale collaborazione. Il rilievo del GSE sulle portate ridotte è stato giudicato viziato da travisamento, perché basato su dati successivi all'installazione dell'inverter e quindi espressivi dell'effetto dell'intervento, non della situazione antecedente. Il TAR ha poi accertato, anche sulla base della verificazione, che le denominazioni CTR 110 e CTR 110 SWSI indicavano lo stesso ventilatore; è quindi venuto meno il presupposto fattuale della pretesa diversità delle macchine. La selezione, per ciascuna portata, del minore tra i valori di potenza risultanti dalle due curve del costruttore è stata ritenuta una modalità prudenziale, idonea a sottostimare e non a sovrastimare il risparmio. Le contestazioni del GSE, prive di un elaborato tecnico di pari attendibilità, non potevano superare le conclusioni del verificatore. L'unico rilievo parzialmente fondato ha riguardato l'interpolazione lineare per il campo di portata da 0 a 20.000 m³/h: tali dati non potevano essere computati, ma lo scostamento avrebbe ridotto i titoli da 227,1 a 226,37, senza incidere sulla soglia minima e senza giustificare la decadenza integrale. In applicazione dell'art. 14, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012, l'eventuale conseguenza avrebbe potuto essere soltanto un ricalcolo marginale dei titoli riferibili a quel segmento. Il diniego di riesame è stato annullato sia per illegittimità derivata sia perché aveva apoditticamente qualificato la vicenda come falsa rappresentazione dei fatti, senza individuare dichiarazioni false o fatti falsamente rappresentati; insufficienza probatoria e falsità dichiarativa sono categorie distinte. È stata inoltre ravvisata la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990, poiché il procedimento a istanza di parte si era concluso negativamente senza previa comunicazione dei motivi ostativi, introdotti per la prima volta nel provvedimento finale. Il GSE deve ripristinare la posizione della ricorrente nel meccanismo incentivante, con caducazione della pretesa restitutoria, salva la facoltà di procedere al ricalcolo marginale sopra indicato. Le spese di lite sono state compensate; gli oneri della verificazione sono stati posti in pari misura a carico delle parti.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il potere esercitato dal Gestore ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 ha natura vincolata e accertativa

  Il controllo del GSE deve verificare la corrispondenza dell'intervento dichiarato ai requisiti normativi sulla base di parametri predeterminati e conoscibili ex ante; non può trasformarsi in una valutazione discrezionale postuma fondata su oneri probatori non previamente indicati.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  documenti non veritieri ovvero a dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente

  La fattispecie derogatoria che consente conseguenze decadenziali per falsità documentali o dichiarative è di stretta interpretazione e non può essere applicata analogicamente alla mera insufficienza della documentazione.

• art. 1 Linee Guida EEN 9/11

  può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento

  La data di prima attivazione può coincidere con la data di collaudo; il certificato di collaudo è documento idoneo a provarla secondo la disciplina applicabile.

• art. 5 Linee Guida EEN 9/11

  Disciplina il metodo di valutazione analitica utilizzato per la rendicontazione dei risparmi energetici.

• scheda tecnica n. 32E, Allegato B, deliberazione AEEGSI n. 234/02 e s.m.i.

  Per l'installazione di sistemi elettronici di regolazione di frequenza nei motori dei sistemi di ventilazione, il risparmio è determinato sulla base della differenza dei consumi ante e post intervento, a parità di portata, utilizzando dati del costruttore; non è ammissibile estrapolare dati per campi di portata non rappresentati dal costruttore.

• art. 2 l. 241/1990

  Il procedimento deve essere definito nel rispetto delle regole procedimentali e dell'obbligo di corretta istruttoria; l'amministrazione non può fondare il diniego su documenti mai richiesti all'interessato.

• art. 3 l. 241/1990

  L'esito negativo deve essere sorretto da un'istruttoria effettiva e da una motivazione coerente con i fatti accertati; non è consentito integrare in giudizio le ragioni non espresse nel provvedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel procedimento a istanza di parte, i motivi ostativi devono essere comunicati prima del provvedimento negativo; la loro omissione impedisce al privato di interloquire su ragioni introdotte per la prima volta nell'atto conclusivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La questione relativa ai presupposti e all'applicabilità dell'annullamento d'ufficio è stata assorbita e non decisa nel merito.

• art. 14, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  circoscrive l’annullamento ai certificati imputabili all’irregolarità riscontrata

  Un'irregolarità circoscritta può comportare soltanto l'annullamento o il ricalcolo dei certificati ad essa imputabili, non la decadenza integrale dagli incentivi quando il vizio non incide sull'ammissibilità del progetto o sul superamento della soglia minima.

• art. 111 Cost.

  Il principio di ragionevole durata del processo concorre a escludere ulteriori attività istruttorie non necessarie in una causa pendente da lungo tempo e già ampiamente istruita.

• art. 2 c.p.a.

  Il principio di ragionevole durata del processo limita il ricorso a supplementi istruttori tardivi e non decisivi.

Massime di principio

• Quando il potere di controllo amministrativo ha natura vincolata e accertativa, l'amministrazione deve applicare esclusivamente parametri e oneri documentali predeterminati e conoscibili ex ante; non può fondare una decadenza su un documento ulteriore mai previsto dalla disciplina applicabile né su un generico dubbio circa un fatto alternativo non positivamente accertato.
• Nel procedimento di controllo, l'amministrazione non può sanzionare il privato per la mancata produzione di documenti relativi a un profilo istruttorio che non sia stato specificamente richiesto durante il procedimento; ove intenda contestare la rappresentazione dei fatti, deve sollecitare l'integrazione e consentire un effettivo contraddittorio procedimentale.
• La verificazione può essere disattesa dal giudice amministrativo soltanto sulla base di elementi tecnici di segno contrario dotati di pari o maggiore attendibilità; mere contestazioni argomentative o ipotesi alternative non supportate da dati tecnici non sono sufficienti.
• Quando il metodo di calcolo seleziona sistematicamente il valore più prudenziale tra dati tecnici riferiti alla medesima macchina, così da sottostimare il risparmio e non sovrastimarlo, un'eventuale irregolarità metodologica marginale non giustifica la decadenza integrale dagli incentivi se non incide sulla soglia di ammissibilità; al più può imporre il ricalcolo dei soli certificati imputabili all'irregolarità.
• La mera insufficienza o incompletezza della documentazione non equivale a falsa rappresentazione dei fatti o a dichiarazione mendace. La qualificazione della condotta come falsità richiede l'individuazione puntuale della dichiarazione o del documento non veritiero, dei fatti falsamente rappresentati e dei relativi accertamenti.
• Nel procedimento a istanza di parte, la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990 ricorre quando l'amministrazione introduce per la prima volta nel provvedimento finale una ragione ostativa senza averla previamente comunicata, impedendo all'interessato di presentare osservazioni su quel profilo.

Come è indicizzato