Circolare numero 132 del 20-9-2004

Chiarimenti operativi sul D.Lgs. 124/2004 in materia di vigilanza e contenzioso

La circolare fornisce le prime indicazioni applicative del D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, attuativo della delega contenuta nell’art. 8 della legge Biagi. Il documento è rivolto soprattutto alla gestione coordinata dell’attività ispettiva, alla razionalizzazione dei controlli e alla disciplina di alcuni istituti innovativi, con ricadute operative per le strutture territoriali dell’Istituto e per il coordinamento con Ministero del Lavoro, INAIL, Guardia di Finanza, Agenzia delle Entrate e ASL.

Coordinamento istituzionale dell’attività di vigilanza

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali assume un ruolo centrale nel contrasto al lavoro sommerso e irregolare e nella vigilanza sui rapporti di lavoro, sull’applicazione dei contratti collettivi e della normativa previdenziale. A supporto di tale funzione opera una Direzione Generale, cui il decreto attribuisce compiti di direzione e coordinamento delle attività ispettive per garantire esercizio unitario e uniformità di comportamento degli organi di vigilanza del Ministero e degli enti previdenziali.

La Commissione Centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza, nominata con decreto ministeriale e presieduta dal Ministro o da un Sottosegretario delegato, ha il compito di individuare obiettivi, indirizzi strategici e priorità degli interventi ispettivi. Alla stessa Commissione può inoltre essere affidata, ai sensi dell’art. 10, la definizione delle modalità di attuazione della banca dati e delle linee per il modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti amministrativi.

Coordinamento territoriale: livello regionale e provinciale

Gli artt. 4 e 5 del decreto prevedono forme di coordinamento a livello regionale e provinciale, affidate rispettivamente alle Direzioni Regionali e Provinciali del Lavoro. La circolare sottolinea il rilievo del coinvolgimento dei Direttori Regionali e Provinciali di INPS e INAIL, da realizzarsi mediante consultazioni e riunioni periodiche almeno trimestrali.

A livello regionale viene istituita la Commissione Regionale di coordinamento, presieduta dal Direttore della Direzione Regionale del lavoro e composta dai Direttori Regionali di INPS e INAIL, dal Comandante Regionale della Guardia di Finanza, dal Direttore Regionale dell’Agenzia delle Entrate, dal Coordinatore Regionale delle ASL e dai rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori. In tale sede devono essere condivisi gli indirizzi ispettivi, concordate le rispettive attività ed evitate duplicazioni di indagini, con verifica dell’efficacia delle azioni programmate e possibile revisione dei programmi.

Razionalizzazione dell’attività ispettiva e banca dati

Uno degli obiettivi centrali del decreto è evitare la sovrapposizione di accessi ispettivi sulla stessa azienda. Per questo l’art. 10 prevede la creazione di una banca dati telematica nella quale far confluire le informazioni sull’avvio e sugli esiti delle verifiche svolte da qualsiasi amministrazione.

In attesa del decreto ministeriale attuativo, la circolare dispone che le informazioni siano trasmesse via posta elettronica secondo modalità definite in sede locale. Nell’Archivio Nazionale Vigilanza è prevista una funzione che consenta di estrarre le ispezioni iniziate in un determinato periodo e di trasformarne l’elenco in un foglio Excel con i dati anagrafici delle aziende interessate, utile per la comunicazione tra uffici.

L’Archivio deve essere costantemente aggiornato con riferimento a assegnazione, avvio e definizione della pratica; è inoltre in corso la predisposizione di una sezione dedicata ai dati provenienti dalle Direzioni Provinciali del Lavoro e dagli altri enti di vigilanza. Prima di disporre o iniziare una nuova indagine, l’archivio va consultato dal responsabile dell’area vigilanza o dal funzionario ispettivo.

Verbali ispettivi, prove e completezza degli accertamenti

Il decreto prevede l’adozione di un modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti amministrativi, su linee che potranno essere definite dalla Commissione Centrale di coordinamento. Particolarmente rilevante è anche la previsione secondo cui i verbali di accertamento costituiscono fonte di prova per gli elementi di fatto acquisiti e documentati e possono essere utilizzati reciprocamente per l’adozione di provvedimenti sanzionatori, amministrativi e civili da parte dei diversi organi ispettivi.

La circolare evidenzia la necessità di redigere verbali completi e accurati, anche in considerazione del divieto di reiterazione delle indagini previsto dall’art. 3, terzo comma, della legge 29 luglio 1996, n. 402 salvo i casi espressamente consentiti. Se l’accertamento è limitato ad alcune irregolarità o a un periodo circoscritto, tale limitazione deve essere espressamente indicata nel verbale, insieme all’eventuale riserva su altre inadempienze non rilevate. Le stesse cautele valgono per i verbali trasmessi da altre amministrazioni, così da evitare duplicazioni di interventi finalizzati solo alla quantificazione degli addebiti.

Poteri degli ispettori di vigilanza

Gli artt. 6 e 13 confermano e ampliano i poteri degli ispettori previdenziali. Sono confermati i poteri già previsti dall’art. 13 della legge 638/1983, tra cui l’accesso ai locali, l’esame delle scritture aziendali e l’acquisizione delle dichiarazioni di datori di lavoro e prestatori di lavoro.

È inoltre ampliato il potere di diffida, riconosciuto agli ispettori previdenziali per gli illeciti amministrativi che possano essere sanati e per i quali siano irrogabili sanzioni amministrative. La circolare precisa che, dopo la riforma sanzionatoria introdotta dall’art. 116, comma 12, della legge n. 388/2000, gli illeciti amministrativi contestabili dai funzionari di vigilanza dell’Istituto sono quelli riconducibili agli artt. 14 e 35, settimo comma, della legge n. 689/1981. In allegato è richiamato un elenco dei principali illeciti amministrativi considerati sanabili.

Attività di prevenzione e promozione

L’art. 8, comma 4, attribuisce anche agli enti previdenziali la possibilità di svolgere attività di prevenzione e promozione, attraverso la diffusione di informazioni sulle novità legislative di maggiore rilievo e su questioni di carattere generale che incidono sul rapporto previdenziale-assicurativo. La circolare, tuttavia, rinvia a successive istruzioni per l’operatività della disciplina, in attesa dell’emanazione del decreto richiamato dalla norma.

Diritto di interpello

L’art. 9 introduce il diritto di interpello in materia lavoristica e previdenziale-assicurativa, esercitabile esclusivamente da enti pubblici, associazioni di categoria e ordini professionali su questioni di ordine generale. Per quanto riguarda l’Istituto, l’interpello deve riferirsi a materie strettamente previdenziali, quali inquadramenti e imponibile contributivo.

Le richieste devono essere inoltrate solo per via telematica alla Direzione Centrale Entrate Contributive, all’indirizzo di posta elettronica di prossima istituzione, oppure alle sedi dell’Istituto, che provvederanno a trasmetterle alla Direzione Centrale per l’istruttoria e il successivo inoltro alla Direzione Generale del Ministero. Non sono ammissibili quesiti di carattere particolare o proposti da singole aziende, restando comunque ferma l’attività ordinaria di informazione e chiarimento resa a singoli soggetti. La circolare richiama inoltre gli effetti dell’eventuale adeguamento del datore di lavoro agli indirizzi forniti in sede di interpello, precisando che, per la parte di interesse dell’Istituto, ciò comporta la non applicazione di sanzioni civili e somme aggiuntive, ferma restando la disciplina previdenziale.

Conciliazione monocratica e riflessi contributivi

La conciliazione monocratica è attribuita in via esclusiva alle Direzioni del lavoro. Per la parte di interesse dell’Istituto, la circolare evidenzia che sulle somme conciliate devono essere versati i contributi previdenziali, che non possono essere inferiori a quelli calcolati sui minimali di legge.

Ai fini della corretta quantificazione del dovuto e dell’accredito sulle posizioni individuali, le somme devono essere ripartite per periodi di competenza. L’obbligo contributivo sorge alla scadenza indicata nel verbale di accordo per il pagamento delle somme dovute al lavoratore e il versamento all’Istituto deve avvenire entro il sedicesimo giorno del mese successivo. La conciliazione produce effetti solo se i contributi sono effettivamente versati in unica soluzione oppure, in caso di dilazione, se viene dimostrato il versamento della prima rata. Le dilazioni concesse devono essere monitorate fino alla loro conclusione e le interruzioni nei pagamenti devono essere comunicate immediatamente alle Direzioni del Lavoro.

Ricorsi ai Comitati Regionali del Lavoro

L’art. 17 introduce una modifica importante nella gestione dei ricorsi amministrativi avverso i verbali ispettivi relativi alla qualificazione e alla sussistenza dei rapporti di lavoro. Tali ricorsi, prima attribuiti ai Comitati Regionali dell’Istituto, sono ora devoluti ai Comitati Regionali del Lavoro, composti dal Direttore Regionale del Lavoro, che li presiede, e dai Direttori Regionali di INPS e INAIL.

I ricorsi devono essere decisi entro 90 giorni dalla presentazione, decorso il quale si intendono respinti. La circolare ministeriale indica anche un termine di 30 giorni dalla notifica della contestazione per proporre il ricorso e prevede la sostituzione dei membri assenti o impediti con i rispettivi vicari. Sul piano operativo, le Direzioni regionali devono concordare in sede di Comitato le modalità e i tempi di trasmissione degli atti, designando il funzionario che affiancherà il Segretario del Comitato nell’istruttoria e nell’eventuale attività consulenziale.

I ricorsi presentati fino al 27 maggio 2004 restano invece di competenza dei Comitati Regionali dell’Istituto, secondo quanto già indicato nel messaggio n. 20291 del 25 giugno 2004.