Sentenza n. 7006/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto, tra il 25 ottobre 2013 e il 28 febbraio 2014, l’approvazione di diciotto richieste di verifica e certificazione (RVC) relative a progetti standardizzati di risparmio energetico. Il G.S.E., dopo aver avviato il procedimento il 18 giugno 2018, con provvedimento del 28 settembre 2018 annullava d’ufficio le approvazioni per carenze documentali e chiedeva la restituzione degli incentivi; con nota del 24 gennaio 2019 ne quantificava l’importo. Il TAR aveva respinto le censure contro l’annullamento, ma aveva ridotto la restituzione a euro 267.646,58, corrispondente all’arricchimento allegato e provato dalla società. La beneficiaria ha impugnato la sentenza deducendo: erronea qualificazione dell’intervento del G.S.E. come decadenza anziché autotutela e conseguente violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, in particolare per superamento del termine di diciotto mesi e omessa comparazione degli interessi; illegittimità della richiesta di documenti non prescritti dal regime vigente al momento delle RVC, difetto di motivazione e istruttoria, violazione dei principi di proporzionalità, buona fede, affidamento e prevedibilità, nonché contestazione della pretesa necessità di documenti relativi agli interventi e delle liberatorie dei clienti; omesso esame dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 d.lgs. 28/2011; illegittimità della restituzione e mancato riconoscimento del diritto al mantenimento dei certificati, anche in forma specifica. Il G.S.E. ha proposto appello contro la riduzione del recupero, sostenendo l’inammissibilità dell’impugnazione della nota di quantificazione, la necessità di recuperare integralmente gli incentivi indipendentemente dall’arricchimento effettivo e l’invasione della discrezionalità amministrativa da parte del TAR. Ha inoltre contestato il ricorso per relationem alla motivazione di precedenti sentenze.

La decisione

I due appelli sono stati riuniti. Il Consiglio di Stato ha respinto la censura relativa alla motivazione per relationem: il rinvio a precedenti non vizia di per sé la sentenza, salvo che i richiami siano inadeguati o inconferenti e compromettano la ricostruzione del percorso argomentativo. Ha accolto l’appello della società sui motivi relativi alla natura del potere, al termine di autotutela e alla documentazione richiesta. In base alla terminologia utilizzata, alla comunicazione di avvio e alla sostanza della motivazione, il provvedimento del 28 settembre 2018 è stato qualificato come annullamento d’ufficio per un’illegittimità originaria delle approvazioni, non come decadenza conseguente a dichiarazioni false o non veritiere, violazioni di obblighi o sopravvenuta perdita dei requisiti. Il G.S.E. doveva quindi rispettare l’art. 21-nonies l. 241/1990; l’annullamento è intervenuto quattro o cinque anni dopo l’approvazione delle RVC, oltre il termine massimo di diciotto mesi applicabile ratione temporis. È stata inoltre ritenuta illegittima la pretesa di documenti non richiesti dalla disciplina vigente quando furono presentate le RVC: il G.S.E. poteva svolgere controlli e chiedere integrazioni, ma non fondare l’annullamento esclusivamente sulla mancata produzione postuma di documentazione allora non prescritta, né invocare genericamente la verifica della veridicità senza elementi nuovi o senza aver richiesto tempestivamente i documenti indispensabili. Il regime applicabile era quello del d.m. 28 dicembre 2012; le Linee guida EEN 9/11 non imponevano le specifiche documentazioni contestate, comprese le autodichiarazioni dei clienti partecipanti. Il quarto motivo è stato assorbito, poiché la controversia riguardava l’annullamento d’ufficio dell’accoglimento delle RVC e non il rigetto originario di un’istanza di rendicontazione. La caducazione dell’annullamento ha travolto anche la nota di restituzione del 24 gennaio 2019, che il Collegio ha qualificato come atto di autotutela esecutiva, annullandola in via derivata. È stata così ripristinata la situazione conseguente all’esito favorevole delle RVC, senza che residuasse la riduzione del recupero disposta dal TAR. L’appello del G.S.E. è stato respinto perché fondato su ragioni incompatibili con l’accoglimento dell’appello della società. La sentenza del TAR è stata riformata; accolti il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti, con condanna del G.S.E. alle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  In via preliminare, occorre disporre la riunione dei ricorsi in appello (sopra richiamati), ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a., in quanto aventi ad oggetto la medesima sentenza (ossia, la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. V ter, 1° aprile 2025, n. 6505).

  Gli appelli aventi a oggetto la stessa sentenza sono riuniti.

• art. 74 c.p.a.

  In sintesi, l’utilizzo della motivazione per relationem non costituisce ex se un vizio della sentenza, salvo i richiami effettuati siano inadeguati o inconferenti, così da incidere sulla ricostruzione del percorso argomentativo che li mutua.

  La motivazione per relationem è ammissibile; può essere censurata quando i precedenti richiamati non siano adeguati o pertinenti e impediscano di comprendere il ragionamento decisorio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Di conseguenza, nell’annullare dichiaratamente il provvedimento di concessione degli incentivi sulla base di un’illegittimità originaria dello stesso, esercitando un potere sostanziale di autotutela, il G.S.E. era tenuto al rispetto dei limiti generali stabiliti dalla legge e, in primis, a quello del “termine ragionevole” di cui all’art. 21-nonies della n. 241/1990, che, all’epoca in cui si colloca il provvedimento de quo, non poteva superare i 18 mesi (termine introdotto dall’art. 6, comma 1, lett. d), della l. 7 agosto 2015, n. 124, c.d. “delega Madia”).

  Quando il G.S.E. rimuove un’approvazione per un vizio originario, esercita autotutela e deve rispettare i limiti dell’art. 21-nonies, compreso il termine massimo di diciotto mesi applicabile ratione temporis.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Anche alla luce del principio di tipicità degli atti amministrativi, il quale non consente una ibridazione tra il potere di verifica e controllo di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e il potere di autotutela di cui alla legge generale n. 241/1990, e del principio del clare loqui, non può che ribadirsi che «una volta che l’Amministrazione decide di esercitare il potere, deve applicare il regime giuridico pertinente, non potendo combinare basi legali differenti allo scopo di fruire degli effetti giuridici maggiormente convenienti rispetto al fine di volta in volta perseguito».

  Il potere di verifica e controllo previsto dall’art. 42 non può essere ibridato con l’autotutela: la natura concreta del potere esercitato determina il regime giuridico applicabile, che l’amministrazione non può combinare selettivamente con un regime diverso.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Diversamente opinando, ci si porrebbe in palese contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale.

  I principi di collaborazione e buona fede ostano a che l’amministrazione pretenda, dopo la conclusione favorevole del procedimento, documenti indispensabili per valutare l’istanza ma non richiesti al momento in cui essa fu presentata.

• art. 16, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  In forza dell’espressa disposizione transitoria contenuta nell’art. 16, co. 1, del d.m. 11 gennaio 2017, rimanevano regolati dal d.m. 28 dicembre 2012 i progetti che alla data di entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 3 aprile 2017, n. 78, ed entrato in vigore il giorno dopo) fossero già stati approvati, come pure risultavano rendicontabili ai sensi del medesimo d.m. 28 dicembre 2012, fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto”.

  La disciplina transitoria mantiene assoggettati al d.m. 28 dicembre 2012 i progetti già approvati alla data di entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 e, alle condizioni indicate, consente la rendicontazione secondo il regime precedente per i progetti che avevano raggiunto la soglia minima.

• art. 13 delibera ARERA EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  L’art. 13 della delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 (le “Linee Guida”), peraltro, non contempla, tra i documenti da trasmettere e conservare, quelli la cui mancanza è rilevata nel provvedimento di rigetto delle RVC in questione e il G.S.E. non ha chiarito, neppure nel corso della causa, malgrado le contestazioni dell’impresa proponente (sia quanto ai documenti di identità, sia quanto alla rilevanza e alla stessa intelligibilità del riferimento alla dichiarazione di conformità), per quali ragioni la documentazione trasmessa non sarebbe stata sufficiente, non bastando l’incongruente richiamo alle previsioni del d.m. 11 gennaio 2017.

  Le Linee guida applicabili non imponevano la trasmissione e conservazione dei documenti la cui mancanza è stata contestata; il G.S.E. doveva inoltre spiegare perché la documentazione già prodotta fosse insufficiente.

• art. 10 d.m. 28 dicembre 2012

  Le regole tecniche vigenti al momento della presentazione delle RCV non imponevano invece la presentazione di un’autodichiarazione a firma del cliente proponente.

  Ai fini del regime di cumulabilità degli incentivi, il regime applicabile alle RVC in esame non imponeva la produzione di un’autodichiarazione sottoscritta dal cliente partecipante.

Massime di principio

• La qualificazione del potere amministrativo esercitato dipende dalla sostanza dell’atto, valutata alla luce della terminologia utilizzata, della motivazione, del contenuto dispositivo e dell’andamento del procedimento; l’amministrazione non può ibridare il regime della decadenza con quello dell’autotutela per avvalersi degli effetti più convenienti di ciascuno.
• La decadenza da un beneficio è distinta dall’annullamento d’ufficio: ricorre, in particolare, in caso di dichiarazioni o documenti non veritieri, inadempimento degli obblighi cui il beneficio è subordinato o sopravvenuta carenza dei requisiti; quando invece l’amministrazione rivaluta presupposti originari già ritenuti sussistenti e perviene a una conclusione opposta, esercita autotutela e deve rispettarne i relativi limiti.
• L’annullamento d’ufficio di un beneficio per illegittimità originaria è soggetto al termine ragionevole dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e, nel regime temporale applicabile alla fattispecie, al limite massimo di diciotto mesi.
• Il potere di controllo può consentire richieste documentali integrative per verificare la veridicità e attendibilità di quanto dichiarato, ma non permette di annullare un beneficio esclusivamente perché non sono stati prodotti documenti che la disciplina vigente al momento della domanda non richiedeva, né di imporre retroattivamente nuovi obblighi documentali in assenza di elementi nuovi che mettano in dubbio le dichiarazioni.
• La motivazione per relationem non costituisce di per sé un vizio della sentenza; è censurabile se il rinvio a precedenti inadeguati o inconferenti impedisce di ricostruire il percorso argomentativo seguito dal giudice.

Come è indicizzato