Cassazione Civile, Sentenza n. 1211/2023 del 17/01/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di un avviso di accertamento Ici relativo al 2006 su aree che erano state inserite nel Parco regionale dell'Appia Antica e soggette a vincolo di inedificabilità assoluta; il Comune aveva ritenuto sussistente un diritto edificatorio trasferito su un'area di 'atterraggio' (località Grotta Perfetta) in forza della delibera comunale n. 53/2003 e aveva determinato l'imposta sulla base di tale trasferimento. La ricorrente contestava che la procedura di compensazione urbanistica non si fosse perfezionata (mancanza dell'accordo di programma, mancata individuazione catastale e quantificazione della volumetria trasferita), per cui non sorgeva un diritto edificatorio reale soggetto a Ici; deduceva altresì violazioni normative e vizi nella determinazione del valore imponibile e nella irrogazione di sanzioni.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la delibera n. 53/2003 non abbia di per sé perfezionato la procedura di 'compensazione edificatoria' poiché mancava l'accordo di programma e l'approvazione degli strumenti attuativi con l'indicazione puntuale delle volumetrie e degli identificativi catastali delle aree di atterraggio. Ne è conseguito che, al momento dell'avviso di accertamento, la ricorrente aveva soltanto un'aspettativa di diritto edificatorio non ancora divenuta qualità intrinseca del terreno; pertanto l'area non poteva essere assoggettata ad Ici. I motivi subordinati (valutazione dei valori, sanzioni, ecc.) sono stati assorbiti. Spese compensate.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (ICI), artt. 1, 2, 3 e 11

  Il tributo si fonda su presupposti reali (proprietà/titolarità e natura dell'immobile: fabbricati, aree fabbricabili, terreni); la mera potenzialità edificatoria può essere rilevante, ma il diritto edificatorio derivante da compensazione non ha natura reale finché non si perfeziona e non diventa qualità intrinseca del suolo.

• d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), art. 34

  "1. Per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento ... il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco ... promuove la conclusione di un accordo di programma... 4. L'accordo ... è approvato con atto formale ... ed è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della regione..."

  Ai fini della variazione formale degli strumenti urbanistici tramite accordo di programma è necessario il perfezionamento formale dell'accordo e la sua pubblicazione; la delibera comunale che avvia il procedimento non è sufficiente a trasferire diritti edificatori opponibili come qualità reale del terreno.

• L.R. Lazio n. 14 del 2002

  Norma regionale che ha ampliato la perimetrazione del Parco regionale dell'Appia Antica e determinato il vincolo di inedificabilità delle aree contestate; tale vincolo è stato la causa dell'evento risarcitorio/indennitario (compensazione) ma non produce automaticamente diritto reale trasferibile senza atti attuativi.

• d.lgs. 31 marzo 1998, n. 47, art. 8

  Norma richiamata in ordine alla materia sanzionatoria; la Corte ha ritenuto superfluo pronunciarsi perché la questione principale sulla insussistenza dell'imponibilità assorbiva gli altri motivi, ma il principio lascia intendere che in caso di incertezza normativa l'applicazione di sanzioni può essere contestata.

• d.lgs. 31 dicembre 1999, n. 212, art. 7

  Norma richiamata in ordine ai principi del contenzioso tributario e della prova; la Corte ha osservato che l'onere di provare il perfezionamento della procedura urbanistica (e quindi la trasformazione in diritto reale) ricade sull'ente impositore.

• Giurisprudenza: Cass. Sez. Unite, n. 23902/2020 e Cass. Sez. 5, n. 26895/2021 (richiamate)

  Consolidato principio di diritto secondo il quale il diritto edificatorio derivante da compensazione (perequazione compensativa) non ha natura reale e non inerisce al terreno fino a quando non diventa qualità intrinseca per effetto di un procedimento di perequazione perfezionato; viceversa, il diritto edificatorio derivante da perequazione urbanistica diventa qualità intrinseca e può essere assoggettato a imposta.

Massime di principio

• Distinguere sempre tra 'compensazione (indennitaria)' e 'perequazione' urbanistica: il diritto edificatorio derivante da compensazione è, di regola, un credito volumetrico non reale e non inerente al terreno finché non si perfeziona con atti attuativi; quello derivante da perequazione può diventare qualità intrinseca del suolo e quindi assoggettabile a imposte.
• L'assoggettabilità a imposte di aree indicate come 'atterraggio' in programmi di compensazione urbanistica sorge solo dopo il perfezionamento della procedura prevista (accordo di programma ove richiesto, approvazione degli strumenti urbanistici/varianti, individuazione delle volumetrie e identificativi catastali).
• In caso di contestazione dell'imponibilità l'onere di dimostrare il perfezionamento della procedura urbanistica e la concreta attribuzione del diritto edificatorio spetta all'ente impositore; l'esistenza di una delibera che avvia il procedimento non è di per sé sufficiente.
• Se permane un'incertezza normativa o procedurale sulla qualificazione urbanistica e sulla concreta nascita del diritto edificatorio, l'irrogazione di sanzioni può essere messa in discussione; la prassi giurisprudenziale recente può influenzare l'allocazione delle spese di lite.
• Per i proprietari in situazioni analoghe, è consigliabile verificare documentalmente (atti di accordo, pubblicazioni ufficiali, varianti al PRG, identificativi catastali delle aree di atterraggio e quantificazione volumetrica) l'effettivo perfezionamento della compensazione prima di considerare un'area imponibile.