Cassazione Civile, Ordinanza n. 05926/2026 del 16/03/2026

Esito

La controversia

La controversia origina da una pluralità di impianti fotovoltaici ammessi al regime incentivante del primo Conto Energia e successivamente oggetto di provvedimenti di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti adottati dal GSE nel 2017 per asserite violazioni (omesso pagamento della cauzione definitiva, false dichiarazioni nel subentro, mancanza dell’Autorizzazione Unica). Dopo che i provvedimenti di decadenza erano stati confermati nei giudizi amministrativi, il GSE ha promosso un autonomo giudizio dinanzi al T.A.R. per ottenere la restituzione degli incentivi già corrisposti, qualificando la domanda come azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. La società beneficiaria ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che, una volta divenuto definitivo il provvedimento di decadenza, la lite riguardasse solo una pretesa patrimoniale restitutoria, ormai sganciata dall’esercizio di poteri autoritativi e dunque devoluta al giudice ordinario; ha inoltre invocato la sospensione del processo per la pendenza del giudizio sul riesame della decadenza. Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo invece sussistente la giurisdizione esclusiva amministrativa e negando la sospensione. In cassazione la società ha riproposto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, in subordine, ha dedotto eccesso di potere giurisdizionale per il diniego di sospensione necessaria.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la domanda del GSE, avente ad oggetto la sola ripetizione delle somme già erogate dopo che la decadenza dagli incentivi era divenuta definitiva, appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza del Consiglio di Stato è stata cassata e la giurisdizione del giudice ordinario è stata dichiarata, con rinvio alla riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione e regolazione delle spese da parte di quel giudice.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie attinenti a procedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia si radica solo quando la lite investe, almeno direttamente o indirettamente, l’esercizio di poteri pubblicistici; non si estende a una mera azione patrimoniale di ripetizione dell’indebito fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo.

• art. 2033 c.c.

  La domanda del GSE è qualificata come azione di ripetizione di indebito oggettivo, perché le somme percepite sono divenute prive di causa a seguito del venir meno del titolo giustificativo dell’erogazione.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  La sopravvenuta disciplina sul riesame dei provvedimenti di decadenza è richiamata nel giudizio, ma non incide sulla qualificazione della controversia restitutoria quando il provvedimento originario è già consolidato.

• art. 42 del d.lgs. n. 28/2011

  È la base normativa richiamata per i poteri di verifica, decadenza e, nella versione successiva, per il riesame/riduzione degli importi; nel caso concreto la modifica normativa è ritenuta non applicabile alla decadenza accertata nel 2017.

• art. 295 c.p.c.

  La richiesta di sospensione necessaria del giudizio restitutorio è stata dedotta in cassazione, ma l’esame è stato assorbito dall’accoglimento del motivo sulla giurisdizione.

• artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost.

  Sono le norme processuali invocate per proporre ricorso per cassazione avverso la decisione del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione e al dedotto eccesso di potere giurisdizionale.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, identificato in relazione alla causa petendi e alla natura della posizione giuridica dedotta, non solo alla formula della domanda o alle eccezioni della controparte.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di produzione di energia copre le controversie che investono l’esercizio di poteri autoritativi del GSE, come riconoscimento, diniego, revoca o decadenza degli incentivi; non si estende automaticamente a tutte le controversie connesse al rapporto incentivante.
• Quando il provvedimento amministrativo di decadenza dagli incentivi è ormai definitivo e non è più in contestazione, la successiva azione del GSE per recuperare le somme erogate si risolve in una ordinaria pretesa restitutoria ex art. 2033 c.c., devoluta al giudice ordinario.
• Le pronunce che affermano la giurisdizione amministrativa in materia di incentivi energetici non valgono, di per sé, per le sole azioni di ripetizione dell’indebito fondate su un titolo ormai consolidato, se non è più in discussione l’esercizio del potere pubblico che ha inciso sul rapporto.

Come è indicizzato