Sentenza n. 5034/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato due ordinanze di demolizione adottate dal Comune ai sensi degli articoli 31 e 33 del d.P.R. n. 380/2001. Ha dedotto: omessa comunicazione di avvio del procedimento, in violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990; difetto di istruttoria sull’epoca di realizzazione delle opere, che avrebbe impedito di valutare la sanabilità degli interventi secondo la disciplina vigente al momento della loro esecuzione; inapplicabilità del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che l’immobile sarebbe stato costruito anteriormente al 1930 e sarebbe quindi soggetto alla normativa anteriore al 1° settembre 1967; difetto di istruttoria tecnica, per mancato confronto tra lo stato dei luoghi e lo stato legittimo dell’immobile, anche mediante le planimetrie catastali storiche. Le opere ricadevano in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, nel centro storico, in zona di protezione integrale del Piano territoriale paesistico dei Comuni Vesuviani e in zona sismica; risultavano realizzate senza titolo edilizio, autorizzazione paesaggistica e autorizzazione sismica.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondata la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, poiché la demolizione di opere abusive costituisce attività doverosa e vincolata: ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, l’omissione partecipativa è irregolarità non invalidante quando la partecipazione non avrebbe potuto modificare il contenuto dell’atto. Ha escluso il difetto di istruttoria, rilevando che il Comune è tenuto alla vigilanza sull’attività edilizia e al ripristino della legalità ogni volta che accerti opere non conformi alla disciplina urbanistico-edilizia; non esiste, invece, un interesse pubblico al mantenimento o al “recupero urbanistico” di opere abusive. La relazione di sopralluogo e la documentazione fotografica dimostravano che le modifiche degli accessi e dei prospetti erano successive al 2021 e che il frazionamento era stato registrato nel 2022, quindi in epoca successiva all’entrata in vigore del d.P.R. n. 380/2001. Il giudice ha inoltre affermato che l’abuso deve essere valutato unitariamente, senza scomporre atomisticamente le opere per sottrarne singole parti alla sanzione demolitoria. La mera allegazione della preesistenza dell’immobile al 1967 non è sufficiente a escludere l’obbligo di titolo edilizio, soprattutto in assenza della prova che l’immobile fosse collocato fuori dal centro abitato; già l’art. 31 l. n. 1150/1942 imponeva una licenza edilizia per nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche o demolizioni nell’ambito del territorio comunale. L’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza dell’abuso grava sul proprietario, salvo che questi fornisca concreti elementi di riscontro idonei a trasferire all’amministrazione l’onere della prova contraria. Le ordinanze sono state quindi ritenute legittime. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di euro 2.000,00 oltre accessori per spese di giudizio.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Fondamento della demolizione della nuova costruzione abusiva e degli interventi privi di titolo edilizio.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Fondamento della demolizione degli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o difformità dal titolo.

• art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. 380/2001

  Qualificazione delle opere di diversa distribuzione interna e modifica dei prospetti come interventi di ristrutturazione edilizia.

• art. 10, comma 1, lettere a) e c), d.P.R. 380/2001

  Individuazione degli interventi subordinati a permesso di costruire e qualificazione delle opere abusive.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’annullamento dell’ordinanza demolitoria quando l’atto è vincolato e il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  l’omessa comunicazione di avvio del procedimento degrada pertanto ad irregolarità non invalidante ... in ragione del contenuto dispositivo del provvedimento demolitorio, che la partecipazione procedimentale della parte interessata non avrebbe in alcun modo potuto modificare

  La violazione partecipativa è non invalidante per i provvedimenti demolitori vincolati, quando l’apporto del privato non avrebbe potuto incidere sull’esito.

• art. 97 Costituzione

  Invocato dal ricorrente in relazione al dedotto difetto di istruttoria e all’interesse al recupero urbanistico; il giudice non ha ravvisato alcuna violazione.

• art. 31 l. 1150/1942

  Chiunque intenda nell’ambito del territorio comunale eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere all’esecuzione di opere di urbanizzazione del terreno, deve chiedere apposita licenza al sindaco

  La necessità del titolo edilizio per gli interventi eseguiti nell’ambito del territorio comunale non può essere esclusa dalla sola anteriorità dell’opera al 1967.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Le opere edilizie nel territorio vincolato di Ercolano necessitano dell’autorizzazione paesaggistica, salvo le eccezioni previste dalla legge.

• art. 149 d.lgs. 42/2004

  Prevede le eccezioni all’obbligo di autorizzazione paesaggistica, non ritenute applicabili alle opere accertate.

• art. 157, comma 1, lettera c), d.lgs. 42/2004

  conservano efficacia a tutti gli effetti: … le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497

  Mantiene efficace il vincolo paesaggistico istituito con la dichiarazione di notevole interesse pubblico del territorio comunale.

• d.P.R. 13 febbraio 2017 n. 31, Allegato A

  Individua gli interventi esclusi dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica; il giudice ha ritenuto che le opere contestate non rientrassero nelle esenzioni.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Coordina l’autorizzazione paesaggistica con i titoli edilizi nel territorio sottoposto a vincolo.

Massime di principio

• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non invalida l’ordinanza di demolizione quando l’esercizio del potere repressivo è vincolato e la partecipazione del destinatario non avrebbe potuto modificare il contenuto dell’atto, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.
• L’amministrazione comunale ha il dovere di vigilare sull’attività edilizia e di ordinare il ripristino dello stato dei luoghi quando accerti opere prive di titolo o non conformi alla disciplina urbanistica; non è necessario motivare l’ordinanza demolitoria sulla base di uno specifico interesse pubblico al recupero o alla conservazione dell’opera abusiva.
• La qualificazione dell’abuso edilizio deve avvenire considerando complessivamente le opere realizzate e il loro impatto unitario sul territorio, senza scomporle artificiosamente per sottrarre singoli interventi alla sanzione demolitoria.
• La mera allegazione che un immobile o un’opera siano anteriori al 1967 non esclude l’obbligo del titolo edilizio, se non è accompagnata dalla prova della collocazione fuori dal centro abitato; già la normativa previgente richiedeva la licenza edilizia per gli interventi eseguiti nell’ambito del territorio comunale.
• L’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza dell’abuso edilizio grava sul responsabile dell’abuso o sul proprietario che invochi l’anteriorità dell’opera; soltanto la produzione di concreti elementi di riscontro può trasferire all’amministrazione l’onere di fornire la prova contraria.
• Nel territorio sottoposto a vincolo paesaggistico, gli interventi edilizi necessitano dell’autorizzazione paesaggistica, oltre che del titolo edilizio e, ove previsto, dell’autorizzazione sismica, salvo le specifiche ipotesi di esenzione previste dalla legge.

Come è indicizzato