Ordinanza n. 3991/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario della strada ha impugnato il permesso di costruire rilasciato dal Comune in favore del controinteressato, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere, sul presupposto che l’autorizzazione all’accesso sulla strada avrebbe leso il suo diritto di proprietà esclusiva, risultante da un titolo del 1976. Il TAR aveva respinto la pretesa ritenendo, in via incidentale ai sensi dell’art. 8 c.p.a., che una serie di elementi gravi, precisi e concordanti dimostrassero l’usucapione della strada da parte del Comune e la sua destinazione al pubblico transito. Nel giudizio d’appello, l’appellante ha prodotto un atto di citazione davanti al Tribunale civile, con domanda negatoria volta ad accertare l’inesistenza di diritti reali del Comune sulla strada e, in subordine, la piena ed esclusiva proprietà privata dei terreni interessati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha sospeso il giudizio d’appello per pregiudizialità tecnica, ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c. La controversia civile sulla proprietà della strada e sull’eventuale esistenza di diritti di uso pubblico costituisce la causa pregiudicante, poiché la titolarità della Via Foscolo condiziona la decisione sulla legittimità del permesso di costruire, che comporta necessariamente l’esercizio di un passo carrabile sulla strada controversa. Il giudice amministrativo ha precisato che l’iscrizione della strada nell’elenco comunale delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico ha valore meramente dichiarativo e determina una presunzione superabile con prova contraria mediante azione negatoria; le controversie sulla proprietà della strada o sull’esistenza di diritti di uso pubblico appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, perché concernono diritti soggettivi e hanno natura petitoria. Sono state respinte le obiezioni del controinteressato secondo cui la sospensione avrebbe eluso il divieto di nuove prove in appello ex art. 104 c.p.a.: la sospensione mira infatti a ottenere una definizione con efficacia di giudicato del rapporto pregiudiziale. Nessuna statuizione definitiva è stata adottata sulla legittimità del permesso di costruire.

Norme richiamate

• art. 79 c.p.a.

  Consente il rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile in materia di sospensione del processo.

• art. 295 c.p.c.

  sospensione necessaria nelle ipotesi in cui, per la parte di interesse, altro giudice deve risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la decisione della causa

  Impone la sospensione quando la decisione di una causa dipende dalla preventiva definizione, con efficacia di giudicato, di un’altra controversia pregiudiziale.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidenter tantum le questioni concernenti diritti, salvo quanto previsto dalla legge; nel caso concreto il TAR aveva valutato incidentalmente il titolo sulla strada.

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di nuove prove in appello non impedisce la sospensione quando il giudizio civile è necessario per definire con efficacia di giudicato il rapporto pregiudiziale che condiziona la decisione amministrativa.

• art. 949 c.c.

  Indicato quale fondamento dell’azione negatoria proposta davanti al giudice civile per accertare l’inesistenza di diritti reali vantati sulla strada.

• art. 948 c.c.

  Indicato quale fondamento subordinato dell’azione diretta all’accertamento della piena proprietà privata dei terreni.

• art. 2729 c.c.

  Richiamato dal TAR quale parametro per la valutazione degli elementi presuntivi relativi all’usucapione della strada da parte del Comune.

Massime di principio

• La sospensione necessaria del giudizio amministrativo opera quando la decisione sulla legittimità dell’atto impugnato dipende dalla previa definizione, con efficacia di giudicato, di una controversia civile avente a oggetto un rapporto giuridico che costituisce elemento della fattispecie del rapporto dedotto nel giudizio amministrativo.
• La titolarità pubblica o privata di una strada e l’eventuale esistenza di un diritto di uso pubblico costituiscono questioni relative a diritti soggettivi, la cui cognizione appartiene al giudice ordinario quando il petitum sostanziale è diretto all’accertamento petitorio e non al sindacato su un provvedimento autoritativo.
• L’iscrizione di una strada nell’elenco comunale delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico ha funzione meramente dichiarativa e determina una presunzione semplice della natura pubblica o dell’uso pubblico, superabile mediante prova contraria nell’ambito dell’azione negatoria davanti al giudice ordinario.
• Quando un titolo edilizio autorizza un accesso che necessariamente incide sull’utilizzazione di una strada la cui proprietà o assoggettamento a uso pubblico è controverso, la definizione del rapporto dominicale o reale sulla strada è pregiudiziale rispetto alla decisione sulla legittimità del titolo edilizio.
• La sospensione del giudizio amministrativo per consentire la definizione della controversia civile pregiudiziale non costituisce, di per sé, elusione del divieto di nuove prove in appello, se la causa civile è finalizzata a ottenere l’accertamento definitivo, con forza di giudicato, del thema decidendum pregiudiziale.

Come è indicizzato