Sentenza n. 14423/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione regionale che l’aveva individuata quale azienda soggetta al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, ponendo a suo carico l’importo di euro 78.793,27, nonché gli atti statali presupposti, tra cui i decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022, l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e la circolare ministeriale del 29 luglio 2019. Ha dedotto, quanto agli atti statali, violazione delle regole sul procedimento e del contraddittorio, difetto di istruttoria e motivazione, genericità dei criteri di calcolo, mancata distinzione tra costo dei dispositivi e servizi accessori, illegittima inclusione dell’IVA, violazione dei principi di trasparenza, buona amministrazione, affidamento, ragionevolezza e proporzionalità, nonché l’incidenza retroattiva del payback sull’equilibrio economico dei contratti pubblici. Ha inoltre sostenuto l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria del sistema, deducendo violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 97 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, oltre alla violazione di norme contabili, fiscali e civilistiche. Ha chiesto, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e la rimessione alla Corte costituzionale. Con riguardo all’atto regionale, ha contestato anche la mancata partecipazione procedimentale e l’omessa conoscibilità della documentazione contabile posta a base della quantificazione individuale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nella parte relativa agli atti statali, ritenendo infondate le censure alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e dei precedenti conformi della Sezione. Ha affermato che il meccanismo del payback era conoscibile nei suoi elementi essenziali già dal 2015; che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 non ha introdotto retroattivamente l’obbligo sostanziale, ma ha dato attuazione a un sistema già previsto; che il payback non modifica retroattivamente i contratti pubblici né incide sul loro prezzo, operando esternamente sulla sfera patrimoniale dei fornitori; che i criteri di calcolo risultano sufficientemente determinati dalla legge e dai decreti ministeriali; che il fatturato rilevante comprende l’IVA, poiché il SSN opera come consumatore finale; e che i servizi accessori non rientrano nella spesa per dispositivi medici, salva la responsabilità di una loro eventuale errata contabilizzazione da parte degli enti sanitari. Ha escluso la natura tributaria del prelievo, qualificandolo come prestazione patrimoniale imposta e contributo solidaristico, nonché la violazione dei principi di affidamento, uguaglianza, proporzionalità, libertà di iniziativa economica e proprietà. Ha inoltre ritenuto che l’obbligazione di ripiano, quando diviene certa e determinabile, sia rilevata contabilmente nell’esercizio di emersione come componente negativo o sopravvenienza passiva. Quanto alla determinazione regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l’atto regionale è attività vincolata, meramente tecnico-contabile e ricognitiva, priva di discrezionalità e di spendita di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale relativo al quantum debeatur e appartiene al giudice ordinario. Le doglianze sulla partecipazione e sulla documentazione istruttoria, in quanto dirette a contestare l’importo dovuto, possono essere riproposte davanti al giudice ordinario. È stata dichiarata applicabile la translatio iudicii ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con possibilità di riassunzione entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il concorso delle aziende fornitrici al ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali crescenti per le annualità 2015-2018 e in proporzione al fatturato.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Il superamento del tetto è calcolato sul fatturato al lordo dell’IVA, in quanto l’imposta grava sul SSN quale consumatore finale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle Regioni la definizione dell’elenco delle imprese e degli importi dovuti, ma nell’ambito di un’attività vincolata e tecnico-contabile.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per l’acquisto dei dispositivi medici e la responsabilità regionale per il relativo superamento.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano

  Ha istituito il fondo destinato a ridurre l’importo del payback per le annualità 2015-2018; la Corte costituzionale ne ha esteso il beneficio anche alle imprese che avevano instaurato contenziosi.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede il pagamento ridotto e stabilisce, al ricorrere dei presupposti indicati, la cessazione della materia del contendere sui ricorsi contro gli atti regionali e provinciali.

• art. 11 c.p.a.

  entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia relativa agli atti regionali, a seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare precedenti conformi con motivazione sintetica.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la celebrazione dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, la disciplina sostanziale dell’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili già dal 2015; la successiva fissazione dei tetti regionali e l’introduzione delle modalità operative non violano, per ciò solo, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento.
• Il payback sui dispositivi medici non modifica retroattivamente i contratti pubblici né il prezzo delle forniture aggiudicate, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva delle imprese fornitrici; pertanto non altera l’esito delle gare o l’equilibrio contrattuale in senso pubblicistico.
• La prestazione di payback è una prestazione patrimoniale imposta e un contributo solidaristico, ma non ha natura tributaria quando mancano gli elementi tipici del tributo, tra cui il regime di accertamento e riscossione tributaria e la devoluzione delle controversie al giudice tributario.
• L’attività regionale di individuazione delle imprese soggette al payback e di quantificazione delle somme dovute, sulla base dei dati contabili e delle percentuali predeterminate dalla legge e dagli atti statali, è attività vincolata, tecnico-contabile e priva di potere autoritativo.
• Le controversie relative all’esattezza dell’importo di payback posto a carico della singola impresa riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e, non rientrando nella giurisdizione esclusiva amministrativa, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario; la causa può essere riassunta ai sensi dell’art. 11 c.p.a.
• Nel calcolo del payback, il fatturato dei dispositivi medici rileva al lordo dell’IVA, mentre i servizi accessori distinti dalla fornitura non rientrano nella spesa per dispositivi medici; l’eventuale loro inclusione può dipendere da un’errata contabilizzazione a livello degli enti sanitari.

Come è indicizzato