Provvedimento AGCM I846 n. 28505 del 22/12/2020

Oggetto e fase del procedimento

Il provvedimento riguarda l’avvio di un’istruttoria nei confronti di Galleria dello Sport S.r.l., Confezioni Gim di Bettazzi Ricci & C. s.n.c., Confezioni Orsi S.r.l., Kaama S.r.l., Rochelle di Pistono Ilaria s.n.c. e Brumar S.r.l. L’Autorità intende verificare l’esistenza di un’intesa restrittiva della concorrenza nelle gare pubbliche aventi a oggetto la fornitura di divise, abbigliamento professionale e accessori tecnici destinati alla polizia municipale e, più in generale, ai dipendenti di enti pubblici.

Si tratta di un provvedimento di avvio: le condotte sono descritte come ipotesi da accertare e non è stata ancora dichiarata alcuna responsabilità definitiva, né sono state irrogate sanzioni.

Parti e origine del procedimento

Galleria dello Sport opera nel commercio all’ingrosso di abbigliamento e divise da lavoro attraverso il marchio Vigiland. Gim, Orsi e Kaama sono attive nella produzione, confezione o commercio all’ingrosso di abbigliamento professionale; Rochelle opera nella produzione e nel commercio al dettaglio di abbigliamento; Brumar commercia all’ingrosso abbigliamento, anche militare.

L’indagine amministrativa è stata avviata a seguito di una denuncia del Nucleo Speciale Antitrust della Guardia di Finanza, pervenuta il 3 agosto 2020 e successivamente integrata il 24 novembre 2020. La segnalazione si fonda sugli accertamenti del Nucleo di Polizia Economico-Finanziaria della Guardia di Finanza di Firenze, svolti nell’ambito di un procedimento penale ancora in corso presso il Tribunale di Firenze. La documentazione trasmessa comprendeva, tra l’altro, numerose intercettazioni relative alle relazioni e alle condotte delle imprese interessate.

Settore e procedure interessate

Le condotte riguardano la fornitura di abbigliamento e dotazioni accessorie da lavoro per dipendenti di enti pubblici, comprese le divise della polizia municipale e le uniformi utilizzate presso diverse tipologie di amministrazioni.

La domanda è espressa prevalentemente mediante procedure selettive pubbliche, spesso bandite da Comuni o altri enti attraverso inviti ai sensi dell’articolo 36 del decreto legislativo n. 50/2016 e svolte sul mercato elettronico, in ragione del valore inferiore alla soglia europea. Per forniture di importo più ridotto, le amministrazioni possono ricorrere all’affidamento diretto ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a), del medesimo decreto.

In materia di intese, l’Autorità precisa che la delimitazione del mercato rilevante serve soprattutto a individuare il contesto economico e giuridico nel quale l’accordo o la pratica concordata può restringere o falsare la concorrenza e a valutarne l’offensività. In via preliminare, l’ambito interessato è individuato nelle procedure pubbliche per la fornitura di abbigliamento e accessori da lavoro nell’area centro-settentrionale, senza escludere un perimetro più ampio, comprendente altre aree del territorio nazionale e ulteriori forniture analoghe.

Condotte contestate in via ipotetica

Secondo la segnalazione e gli elementi preliminari raccolti, le imprese avrebbero adottato un meccanismo coordinato di spartizione degli affidamenti pubblici, articolato in più condotte:

• ripartizione della clientela pubblica mediante una partecipazione alle gare tale da lasciare, in ciascuna procedura, un solo offerente effettivamente in grado di aggiudicarsi la commessa;
• presentazione di offerte di comodo, destinate a simulare il confronto competitivo e a favorire un’impresa previamente individuata;
• applicazione di ribassi molto contenuti, anche inferiori all’1%, compatibili con l’assenza di una reale competizione sul prezzo;
• previsione di partite compensative mediante riacquisti di materiali da parte dell’aggiudicataria a favore delle imprese che non avevano partecipato o avevano presentato offerte di comodo;
• definizione di un accordo di non belligeranza volto a evitare la sovrapposizione delle imprese nelle rispettive aree territoriali.

Il modello ipotizzato avrebbe neutralizzato il rischio di confronto concorrenziale, stabilizzando artificialmente le quote di mercato o le aree di competenza delle imprese.

Evidenze preliminari sulle gare

Lo screening effettuato su alcune gare toscane aggiudicate nel 2018 evidenzia, secondo l’Autorità, un pattern partecipativo ricorrente. Tra gli esempi indicati figurano:

• una gara del Comune di Massa per abbigliamento della polizia municipale, aggiudicata a Gim quale unica offerente, con ribasso del 4,24%;
• una procedura dell’Opera Primaziale di Pisa, nella quale Galleria si è aggiudicata due lotti su quattro e Orsi avrebbe presentato un’offerta di comodo;
• una gara del Comune di Vaiano, aggiudicata a Gim con ribasso dello 0,15%, nella quale Galleria e Orsi erano state invitate e Galleria avrebbe successivamente rifornito Gim della merce oggetto dell’affidamento;
• una procedura del Comune di San Giuliano Terme, aggiudicata a Galleria, con la partecipazione o l’invito di ulteriori imprese, tra cui Gim, Orsi e Kaama;
• una fornitura per il Comune di Cecina affidata direttamente a Orsi ai sensi dell’articolo 36 del decreto legislativo n. 50/2016, affidamento che sarebbe stato sollecitato da Galleria;
• una gara del Comune di Siena, aggiudicata a Galleria, con offerta di comodo di Orsi;
• una procedura della Galleria dell’Accademia di Firenze, aggiudicata a Gim con offerte di comodo di Orsi e Galleria e con ribasso indicato in misura negativa dello 0,35%.

L’Autorità considera tali elementi indicativi di aggiudicazioni ottenute dall’unico offerente effettivo o dal beneficiario dell’offerta di comodo, frequentemente con ribassi ridotti. Il provvedimento precisa che si tratta di esempi preliminari e che lo schema potrebbe essere stato applicato ad altre procedure.

Ipotesi di ripartizione territoriale

La mancata partecipazione di Rochelle, Kaama e Brumar alle gare toscane viene interpretata come potenzialmente riconducibile a un sistema di ripartizione territoriale. Le imprese, pur non risultando oggettivamente impedite dal partecipare alle procedure di determinate regioni, si sarebbero astenute perché tali aree erano considerate di competenza di altre imprese.

Lo schema territoriale preliminare ricostruito dall’Autorità è il seguente:

• Toscana e Liguria: Galleria, Orsi e Gim;
• Piemonte: Rochelle;
• Emilia-Romagna: Kaama;
• Lazio, Umbria e Veneto: Brumar.

Tale assetto sarebbe stato funzionale a garantire l’assenza reciproca delle imprese nelle aree attribuite alle altre, configurando un possibile accordo di non belligeranza.

Qualificazione giuridica dell’intesa

L’AGCM ipotizza l’esistenza di un accordo o di una pratica concordata finalizzata a limitare il reciproco confronto concorrenziale nelle procedure pubbliche di affidamento. L’oggetto della concertazione sarebbe la ripartizione del mercato e degli affidamenti, attraverso uno schema volto a garantire l’aggiudicazione a una specifica impresa e a mantenere ridotti i ribassi.

Le condotte descritte presentano, in via preliminare, caratteristiche riconducibili al bid rigging e alla ripartizione della clientela o del mercato. Esse potrebbero alterare la libera formazione dei prezzi nelle gare, ridurre artificialmente i ribassi e determinare un innalzamento del valore economico delle commesse pubbliche.

L’Autorità ritiene che l’intesa, ove accertata, sia suscettibile di violare l’articolo 2 della legge n. 287/1990 e l’articolo 101 TFUE. Non è contestato un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 3 della legge n. 287/1990 o dell’articolo 102 TFUE.

Durata e possibile estensione dell’infrazione

Gli elementi disponibili consentono di ipotizzare che la concertazione sia iniziata almeno nel 2013 e sia stata applicata sistematicamente, nell’ambito di una pluralità di gare, fino al periodo oggetto delle verifiche preliminari.

L’ambito territoriale minimo individuato comprende Toscana, Liguria, Piemonte, Emilia-Romagna, Lazio, Umbria e Veneto. L’Autorità non esclude che il coordinamento abbia avuto un’estensione nazionale e che abbia riguardato ulteriori procedure pubbliche aventi a oggetto forniture di abbigliamento e accessori per dipendenti di enti pubblici.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri

Poiché le forniture oggetto delle procedure possono interessare l’intero territorio nazionale, l’Autorità ritiene che l’intesa ipotizzata, se accertata, potrebbe essere idonea a pregiudicare il commercio tra Stati membri. Per tale ragione la fattispecie viene esaminata anche alla luce dell’articolo 101 TFUE, oltre che dell’articolo 2 della legge n. 287/1990, in applicazione del quadro procedurale previsto dal Regolamento CE n. 1/2003.

Avvio, garanzie procedurali e termine

Il procedimento è stato avviato ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990 nei confronti delle sei imprese indicate, per accertare l’eventuale violazione degli articoli 2 della legge n. 287/1990 e 101 TFUE.

Le parti dispongono di sessanta giorni dalla notificazione del provvedimento per esercitare il diritto di essere sentite. L’eventuale richiesta di audizione deve pervenire alla Direzione Manifatturiero e Servizi almeno quindici giorni prima della scadenza di tale termine. È inoltre riconosciuto il diritto di accesso agli atti tramite i rappresentanti legali o soggetti delegati.

La responsabile del procedimento è la dott.ssa Elisabetta Maria Lanza e il procedimento deve concludersi entro il 31 marzo 2022. Il provvedimento non dispone misure cautelari, non accetta impegni e non irroga sanzioni, limitandosi ad avviare l’accertamento amministrativo.