Provvedimento AGCM I848 n. 28474 del 01/12/2020

Avvio dell’istruttoria sulle clausole di gradimento nell’editoria scolastica

Il provvedimento riguarda l’avvio di un procedimento nei confronti di De Agostini Scuola, Mondadori Education, Rizzoli Education, Pearson Italia e Zanichelli Editore. L’AGCM esamina la previsione e l’attuazione parallela, nei rapporti con le agenzie di promozione, di clausole denominate “clausole di gradimento”, ritenute potenzialmente idonee a restringere la concorrenza nel mercato italiano dei libri scolastici per la scuola secondaria.

Parti e origine del procedimento

L’istruttoria trae origine da una segnalazione presentata il 14 febbraio 2019 da un operatore attivo nell’editoria scolastica e successivamente integrata più volte, da ultimo il 9 settembre 2020. Il segnalante ha denunciato sia le clausole contrattuali che subordinano l’assunzione di nuovi mandati all’autorizzazione dell’editore incumbent, sia la richiesta, da parte degli editori maggiori, di obiettivi di adozione tali da saturare le risorse delle strutture di promozione.

Le imprese coinvolte sono tra i principali operatori del settore. De Agostini Scuola opera con marchi quali Black Cat, Cedam Scuola, De Agostini, Garzanti Linguistica, Garzanti Scuola e Theorema. Mondadori Education e Rizzoli Education appartengono al gruppo Mondadori e dispongono complessivamente di circa 30 marchi. Pearson Italia opera con i marchi Pearson, Paravia e Bruno Mondadori, mentre Zanichelli Editore opera anche attraverso i marchi Atlas e Loescher.

Mercato rilevante e caratteristiche competitive

L’Autorità richiama i propri precedenti, secondo i quali la produzione e la vendita dei libri scolastici adottati nelle scuole secondarie di primo e secondo grado costituiscono un mercato di dimensione geografica nazionale.

Il mercato valeva 722,1 milioni di euro nel 2017, 747,7 milioni nel 2018 e 769 milioni nel 2019. La domanda presenta limitate possibilità di crescita, poiché il numero degli studenti è tendenzialmente stabile e le nuove adozioni derivano soprattutto dalla sostituzione di testi precedenti. La spesa delle famiglie è inoltre condizionata dai tetti regolamentari stabiliti dal Ministero dell’Istruzione.

Il mercato risulta significativamente concentrato. Nel 2018, considerando le quote per adozioni, i primi quattro operatori detenevano complessivamente:

• il 70,26% nella scuola secondaria di primo grado;
• il 78,68% nella scuola secondaria di secondo grado.

I principali operatori erano Mondadori, Zanichelli, De Agostini e Pearson. L’Autorità rileva inoltre che il grado di concentrazione era aumentato rispetto al 2011 e al 2015.

Ruolo delle agenzie di promozione

La scelta dei libri scolastici è effettuata dai docenti e sottoposta all’approvazione degli organi scolastici competenti. I promotori svolgono quindi un ruolo centrale, poiché illustrano agli insegnanti le caratteristiche dei testi e cercano di orientare le successive proposte di adozione ai consigli di istituto.

Le agenzie sono normalmente indipendenti dagli editori e operano sulla base di contratti di durata tendenzialmente indeterminata, con attribuzione di un’area geografica provinciale, interprovinciale o regionale e remunerazione provvigionale collegata al fatturato generato dalle vendite nell’area assegnata. La dimensione locale dell’attività dipende dalla necessità di mantenere rapporti continuativi con le scuole, soprattutto nel periodo compreso tra febbraio e maggio.

In Italia operavano circa 450 agenzie a fronte di circa 400.000 insegnanti. Il settore presentava tuttavia una riduzione del numero delle agenzie e basse prospettive di ingresso, anche in ragione della stagnazione della domanda e della limitata marginalità della sola attività promozionale. In molti casi le agenzie rappresentavano un unico editore, normalmente tra i maggiori; erano però presenti anche situazioni di plurimandato, inclusa la rappresentanza contemporanea di due o più editori principali.

Clausole di gradimento e vincoli di fatto

Le clausole contestate prevedono che il promotore non possa contrattualizzare un nuovo editore senza avere previamente ottenuto l’autorizzazione espressa dell’editore con cui intrattiene già il rapporto contrattuale. Secondo gli elementi esaminati, tali clausole sarebbero diffuse nei contratti del settore e generalmente non limitate né geograficamente né per materia.

Di conseguenza, il promotore potrebbe essere impedito dal rappresentare anche un editore il cui catalogo non presenti sovrapposizioni con quello dell’editore incumbent, in termini di materie trattate o di ordine scolastico di riferimento.

L’Autorità osserva che, sebbene le clausole siano formalmente presenti anche nei contratti degli editori minori, la loro capacità di incidere concretamente sulle scelte delle agenzie è soprattutto propria degli editori maggiori. Questi ultimi generano infatti una parte rilevante dei ricavi del singolo promotore e possono rendere credibile la minaccia di risoluzione del contratto in caso di ampliamento non autorizzato del portafoglio.

Gli obiettivi elevati di adozione eventualmente imposti dagli editori maggiori possono inoltre assorbire le risorse disponibili delle strutture promozionali, determinando un’ulteriore forma di esclusiva di fatto e riducendo la capacità dei promotori di sostenere l’offerta degli editori minori.

Qualificazione giuridica come restrizioni verticali

L’AGCM qualifica le clausole di gradimento come restrizioni verticali nei rapporti tra editori e promotori. Esse attribuiscono all’editore il potere di delimitare l’ambito operativo dell’agenzia e di decidere con quali concorrenti condividere, eventualmente, i servizi di promozione.

L’effetto potenziale è particolarmente rilevante perché le clausole sono previste e, secondo la segnalazione, esercitate parallelamente dai principali editori, che detengono congiuntamente una quota superiore al 70% nei segmenti considerati e comunque una quota ampiamente superiore al 50% nel mercato dell’editoria scolastica per la scuola secondaria.

L’Autorità richiama l’art. 5 del Regolamento n. 330/2010, secondo cui gli obblighi di non concorrenza, diretti o indiretti, di durata indeterminata non beneficiano dell’esenzione per categoria prevista dall’art. 101, paragrafo 3, TFUE, indipendentemente dalla quota di mercato delle parti.

Effetti escludenti e barriere all’entrata

Secondo la valutazione preliminare dell’Autorità, l’applicazione cumulativa delle clausole può vincolare i promotori a rapporti chiusi e impedire agli editori minori o ai potenziali entranti di accedere ai servizi promozionali necessari per raggiungere gli insegnanti.

La preclusione può risultare significativa per le caratteristiche strutturali del settore. I promotori sono fortemente radicati a livello locale e la loro sostituzione o duplicazione in ambiti territoriali diversi può non essere economicamente razionale. Inoltre, la scarsa attrattività economica dell’attività promozionale rende difficilmente disponibile una rete alternativa di agenzie.

L’AGCM considera anche il possibile effetto di stabilizzazione delle posizioni degli editori maggiori. La presenza diffusa delle clausole e la discrezionalità nel loro esercizio possono facilitare il mantenimento delle quote e, in ipotesi, una convergenza degli incentivi tra i principali operatori. Sono richiamati gli Orientamenti della Commissione europea sulle restrizioni verticali, secondo cui l’uso cumulativo di pratiche di monomarchismo può favorire la preclusione dei concorrenti, l’indebolimento della concorrenza e la collusione tra fornitori.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri

L’Autorità ritiene integrato anche il requisito del possibile pregiudizio al commercio tra Stati membri, interpretato secondo la Comunicazione della Commissione europea 2004/C 101/07.

Sebbene i contratti riguardino l’attività locale dei promotori, le clausole sono applicate in modo parallelo sull’intero territorio nazionale. Esse possono quindi ostacolare l’accesso al mercato italiano di operatori che intendano entrarvi o ampliare la propria attività nell’editoria scolastica. Per tale ragione, la fattispecie è ritenuta idonea a incidere, direttamente o potenzialmente, sui flussi commerciali intraunionali.

Ipotesi di violazione e decisione procedurale

Alla luce degli elementi raccolti, l’AGCM ha ritenuto che le condotte delle cinque società potessero configurare un insieme di restrizioni verticali in violazione dell’art. 101 TFUE. Il provvedimento non accerta definitivamente l’infrazione e non dispone sanzioni, ma apre la fase istruttoria per verificarne l’esistenza e gli effetti.

L’istruttoria è stata avviata ai sensi dell’art. 14 della legge n. 287/1990. Alle imprese è stato riconosciuto un termine di 60 giorni dalla notificazione per esercitare il diritto di essere sentite; la richiesta di audizione doveva pervenire almeno sette giorni prima della scadenza. Il responsabile del procedimento è stato individuato nella dott.ssa Lara Magnani e il termine di conclusione è stato fissato al 31 dicembre 2021.