Sentenza n. 518/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, terzo classificato nel Lotto 3, aveva impugnato l’aggiudicazione del 22 maggio 2026 e gli atti della procedura, chiedendo anche inefficacia del contratto, subentro e risarcimento. Ha dedotto: (1) che le offerte dell’aggiudicatario e del secondo classificato erano imputabili a un unico centro decisionale, con violazione dell’art. 95, comma 1, lett. d), d.lgs. 36/2023, della par condicio, della segretezza e della concorrenza; (2) che i primi due classificati avrebbero dovuto essere esclusi per aver presentato relazioni tecniche identiche per lotti diversi, contenenti servizi incompatibili con le caratteristiche del Lotto 3, privo di corridoio di lancio; (3) in subordine, che i punteggi tecnici attribuiti ai primi due classificati erano viziati da travisamento, illogicità, difetto di motivazione e violazione della lex specialis. Con i motivi aggiunti ha impugnato anche l’autorizzazione comunale del 5 giugno 2026, sostenendo che essa era sopravvenuta all’aggiudicazione e che l’art. 45-bis cod. nav. richiedeva un’autorizzazione preventiva; ha chiesto tutela selettiva con subentro per il periodo residuo e risarcimento per la stagione 2026 perduta, oppure, in subordine, l’annullamento della procedura per il Lotto 3. Lisagest e l’aggiudicatario hanno eccepito il difetto di giurisdizione sul ricorso introduttivo; Lisagest ha inoltre eccepito tardività e inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di interesse, oltre ad altri profili di rito. Il ricorrente aveva presentato un’offerta con rialzo del 34% sul canone base di € 1.500, per un canone annuo di € 2.010, e la gara era stata aggiudicata a un concorrente, con un altro concorrente al secondo posto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare nel merito i tre motivi relativi alle offerte, all’esclusione e ai punteggi. La selezione era stata indetta da una concessionaria privata per affidare a terzi attività secondarie nell’ambito della propria concessione demaniale: si trattava di una scelta imprenditoriale privatistica e non di un affidamento soggetto per legge a evidenza pubblica. L’autorizzazione prevista dall’art. 45-bis cod. nav. costituisce controllo amministrativo sulla sub-concessione, ma non trasforma in esercizio di potere pubblico la scelta del contraente del concessionario privato. Né l’autovincolo della società alle disposizioni del codice dei contratti pubblici, né l’indicazione nel provvedimento impugnato della possibilità di ricorrere al TAR potevano radicare la giurisdizione amministrativa. La controversia sul rapporto privatistico poteva essere riproposta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Il TAR ha convertito il rito speciale degli appalti in rito ordinario: l’oggetto della controversia, e non l’autovincolo o l’iscrizione a ruolo, determina il rito; le disposizioni sul rito speciale sono eccezionali e di stretta interpretazione. Ha respinto l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti, perché il termine applicabile era quello ordinario di 60 giorni. Ha quindi dichiarato inammissibili entrambi i ricorsi per motivi aggiunti per carenza di interesse. La censura sosteneva che l’autorizzazione avrebbe dovuto precedere l’indizione della selezione; tale vizio genetico non era compatibile con la richiesta principale di eliminare soltanto le posizioni dei concorrenti meglio classificati e ottenere il subentro. Neppure la domanda subordinata di annullamento limitata al Lotto 3 era coerente: l’asserita mancanza originaria dell’autorizzazione avrebbe inciso sull’intera procedura, riferita a tutti i lotti, e l’atto di indizione non era stato impugnato nella sua interezza. Inoltre, l’annullamento dell’autorizzazione non avrebbe attribuito il Lotto 3 al ricorrente: avrebbe soltanto fatto venir meno l’affidamento a terzi, con ritorno della gestione alla concessionaria. Non sono state esaminate nel merito le censure sostanziali dei motivi aggiunti. La domanda cautelare era stata già respinta con ordinanza n. 89 del 21 luglio 2026, in considerazione della prevalenza dell’interesse pubblico alla continuità del servizio durante la stagione balneare. Spese integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  Il ricorso introduttivo è pertanto inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, per le ragioni sopra evidenziate, e la sua cognizione spetta al Giudice ordinario, avanti al quale la causa può eventualmente essere riproposta ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario alle condizioni e nei termini previsti dall’art. 11 c.p.a.

• art. 45-bis cod. nav.

  La decisione di coinvolgere nelle attività specialistiche secondarie (per il lotto 3, a cui fa riferimento il ricorso, si tratta di attività di noleggio natanti, nella specie pedalò e sup) un soggetto terzo, configura – come evidenziato da Cons Stato 3308/2026 - una legittima scelta imprenditoriale privatistica, il cui precipitato amministrativo è costituito dall’inderogabile necessità di richiedere la preventiva autorizzazione ex art 45 bis del codice della navigazione, il quale prevede che i) il concessionario “previa autorizzazione dell’autorità competente, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione”; ii) “previa autorizzazione dell’autorità competente, può essere altresì affidata ad altri soggetti la gestione di attività secondarie nell’ambito della concessione”.

  L’affidamento a terzi di attività secondarie da parte del concessionario privato è una scelta imprenditoriale, ma richiede la preventiva autorizzazione dell’autorità competente; tale autorizzazione ha funzione di controllo e non rende pubblicistica la scelta del contraente.

• art. 10, comma 5, l.r. Friuli Venezia Giulia n. 22/2006

  Nell’art. 10 comma 5 LR FVG n. 22/2006 trova conferma l’assenza di obbligo di espletare una procedura ad evidenza pubblica per il concessionario privato, diversamente dal concessionario pubblico, disponendo che “Il concessionario può, previa autorizzazione, affidare ad altri soggetti la gestione di attività specialistiche e secondarie nell’ambito della concessione. Qualora il concessionario sia un ente pubblico, quest’ultimo è autorizzato, nel rispetto della normativa di settore e delle procedure ad evidenza pubblica, ad affidare ad altri soggetti la gestione anche di attività principali nell’ambito della concessione, secondo le disposizioni del PUD”.

  La procedura a evidenza pubblica è richiesta dalla disposizione per il concessionario pubblico nei casi previsti, mentre il concessionario privato può affidare attività specialistiche e secondarie previa autorizzazione, senza un obbligo legale di gara.

• art. 7 c.p.a.

  L’art. 7 c.p.a. ha in proposito perimetrato la giurisdizione amministrativa, delimitandola alle “controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi”, riferendo tali controversie all’”esercizio o mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni”.

  La giurisdizione amministrativa presuppone una controversia relativa all’esercizio o al mancato esercizio di un potere amministrativo; gli atti negoziali di un concessionario privato non vi rientrano, salvo che il privato sia equiparato per legge alla pubblica amministrazione.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Né può incidere, ai fini del riconoscimento dell’appartenenza della presente controversia alla giurisdizione amministrativa, la disposizione di cui all’art. 133 comma 1 lett. b) c.p.a., richiamata dal ricorrente, che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici (…)”.

  La giurisdizione esclusiva sulle concessioni di beni pubblici non attrae controversie tra privati relative ad atti che non esprimono potere autoritativo: occorre che la tutela riguardi l’esercizio di funzioni pubbliche, anche se la vicenda è connessa a una concessione demaniale.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Si deve infatti evidenziare che né la scelta della concessionaria di applicare alla procedura comparativa alcune disposizioni del codice dei contratti pubblici, in via di autovincolo, nè l’iscrizione a ruolo della causa come ricorso in materia di appalti ex art. 120 c.p.a., possono modificare l’oggetto della controversia, che costituisce l’unico elemento rilevante ai fini dell’individuazione del rito processuale applicabile per lo svolgimento del giudizio.

  La conversione del rito dipende dall’oggetto effettivo della controversia; l’autovincolo a regole del codice dei contratti e l’iscrizione a ruolo secondo il rito appalti non sono sufficienti a rendere applicabile il rito speciale.

• art. 120 c.p.a.

  Un tanto ha trovato conferma nella decisione Ad Plen 22/2016, che ha ribadito “Il carattere derogatorio, rispetto alla disciplina processuale comune, delle regole contenute negli artt.119 e 120 del c.p.a.” da cui “consegue che l’operazione ermeneutica dev’essere condotta alla stregua del (solo) criterio letterale” e l’interprete deve “evitare l’utilizzo di canoni interpretativi estensivi e analogici, ma anche teleologici (sulla necessità di seguire canoni di stretta interpretazione delle norme eccezionali si veda Cass. Civ., SS. UU, 24 novembre 2008, n.27863)”.

  Il rito speciale previsto dagli artt. 119 e 120 c.p.a., derogatorio rispetto al rito comune, è di stretta interpretazione e non può essere esteso oltre le ipotesi testualmente previste.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  i primi e i secondi motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili ex art. 35 comma 1 lett. b) c.p.a. per carenza di interesse ad agire.

  I motivi aggiunti sono inammissibili se l’annullamento richiesto non è idoneo a procurare al ricorrente l’utilità concreta perseguita.

Massime di principio

• La scelta del concessionario privato di affidare a terzi la gestione di attività secondarie comprese nella concessione demaniale costituisce attività imprenditoriale privatistica; l’autorizzazione preventiva prevista dall’art. 45-bis cod. nav. è un controllo amministrativo sull’affidamento, ma non trasforma la selezione del terzo in una procedura pubblicistica.
• Il concessionario privato non è soggetto a un obbligo di gara per l’affidamento a terzi di attività specialistiche e secondarie, salvo che tale obbligo discenda da una specifica disposizione o da un vincolo eteronomo applicabile; il richiamo volontario a regole del codice dei contratti pubblici non sposta la giurisdizione.
• La giurisdizione amministrativa, anche esclusiva, richiede che la controversia riguardi l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione o di un soggetto legalmente equiparato. La connessione con una concessione di beni pubblici non è sufficiente quando si contestano scelte negoziali di un concessionario privato.
• Un autovincolo assunto da un soggetto privato e l’indicazione nell’atto impugnato del giudice ritenuto competente non possono modificare la giurisdizione, che è determinata dalla legge.
• L’applicabilità del rito processuale si determina in base all’oggetto effettivo della controversia, non in base all’iscrizione a ruolo o all’autovincolo a norme del codice dei contratti. I riti speciali degli artt. 119 e 120 c.p.a., in quanto derogatori, sono di stretta interpretazione.
• Sussiste carenza di interesse quando l’annullamento richiesto non può attribuire al ricorrente il bene della vita perseguito. In particolare, l’annullamento dell’autorizzazione al concessionario privato può far venir meno l’affidamento a terzi e riportare la gestione al concessionario, senza determinare il subentro del concorrente che ha impugnato l’autorizzazione.

Come è indicizzato