Sentenza n. 7589/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato in appello la sentenza del TAR Lazio n. 4210/2025, che aveva dichiarato cessata la materia del contendere per gli investimenti successivamente riconosciuti per € 9.441.033,20 e respinto le contestazioni relative al residuo. Con il primo motivo ha dedotto omessa pronuncia sulle specifiche censure concernenti decurtazioni per complessivi € 1.230.346,70, motivate dal MIT con ragioni diverse dal superamento degli importi previsti nei quadri economici, quali non corretta imputazione della spesa, mancata approvazione dell’intervento e non inerenza. Con il secondo motivo ha contestato la motivazione generica delle determinazioni istruttorie, l’inosservanza degli obblighi di motivazione e la mancata attivazione del contraddittorio; ha inoltre sostenuto che il differimento del riconoscimento all’aggiornamento del PEF non eliminasse il pregiudizio economico e gestionale derivante dalla mancata tempestiva ammissione degli investimenti. Con il terzo motivo ha censurato la decisione del TAR sulle voci respinte per superamento del valore autorizzato, deducendo di avere prodotto i decreti di approvazione dei progetti e delle varianti dai quali risultava la copertura delle spese nei quadri economici approvati, senza specifica contestazione delle amministrazioni. I Ministeri hanno eccepito l’inammissibilità o improcedibilità dell’appello per carenza di interesse attuale, sostenendo che il decreto aveva recepito la variazione zero richiesta dalla concessionaria e che gli eventuali recuperi sarebbero stati trattati nel successivo aggiornamento del PEF; hanno inoltre invocato i limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità o improcedibilità: la mancata ammissione degli investimenti può precluderne la remunerazione tariffaria negli esercizi successivi e la loro considerazione ai fini del valore di subentro, incide sulla pianificazione della concessione e non è neutralizzata da un eventuale riconoscimento futuro, incerto quanto a tempi e misura. La cessazione della materia del contendere per € 9.441.033,20 non era oggetto dell’appello. Nel merito, ha accolto il primo motivo perché il TAR non aveva esaminato le censure autonome relative alle decurtazioni motivate con non corretta imputazione, mancata approvazione e non inerenza. Ha accolto congiuntamente il secondo e il terzo motivo: le ragioni addotte per negare l’ammissione delle singole voci erano generiche e non consentivano di comprendere le concrete cause del diniego, nonostante la documentazione giustificativa prodotta; non era sufficiente richiamare categorie tipologiche e criteri standardizzati. Ha inoltre ritenuto fondata la censura relativa alla mancata attivazione del necessario contraddittorio con la concessionaria. L’appello è stato accolto e la sentenza di primo grado riformata nei sensi della motivazione; le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la particolarità della questione. Il contributo unificato è stato posto a carico delle parti soccombenti in solido.

Norme richiamate

• artt. 14-18 della Convenzione di concessione

  Coglie pienamente nel segno la difesa di SATAP laddove sostiene che il mancato riconoscimento degli investimenti sostenuti dalla Concessionaria nello specifico esercizio: a) preclude sia la remunerazione in tariffa di tali investimenti negli esercizi successivi, sia la possibilità di considerare gli stessi ai fini della determinazione del c.d. “valore di subentro” (e cioè del valore degli investimenti non ammortizzati che, alla scadenza naturale della concessione, il concessionario subentrante dovrà corrispondere a SATAP ai sensi di legge e di convenzione, nonché della disciplina regolatoria applicabile); b) viola specifiche prescrizioni regolatorie e convenzionali applicabili ratione temporis (delibere CIPE 39/2007 e 27/2013 e art. 14 - 18 della Convenzione); c) preclude alla Concessionaria la possibilità di operare una pianificazione della gestione dell’infrastruttura assentita in concessione; d) non può dirsi “neutralizzato” o compensato dal fatto che - chissà quando e chissà in quale misura - il Concedente riconoscerà gli investimenti che la stessa Concessionaria aveva invece diritto a conseguire in relazione allo specifico esercizio concessorio secondo le tempistiche e le modalità correttamente individuate dalla Convenzione e dalle delibere CIPE.

  Il riconoscimento degli investimenti deve avvenire secondo le tempistiche e modalità convenzionali dello specifico esercizio; il rinvio a un eventuale riconoscimento futuro non elimina il pregiudizio derivante dalla mancata ammissione tempestiva, anche per gli effetti sulla remunerazione tariffaria, sul valore di subentro e sulla pianificazione della concessione.

• delibere CIPE n. 39/2007 e n. 27/2013

  Coglie pienamente nel segno la difesa di SATAP laddove sostiene che il mancato riconoscimento degli investimenti sostenuti dalla Concessionaria nello specifico esercizio: a) preclude sia la remunerazione in tariffa di tali investimenti negli esercizi successivi, sia la possibilità di considerare gli stessi ai fini della determinazione del c.d. “valore di subentro” (e cioè del valore degli investimenti non ammortizzati che, alla scadenza naturale della concessione, il concessionario subentrante dovrà corrispondere a SATAP ai sensi di legge e di convenzione, nonché della disciplina regolatoria applicabile); b) viola specifiche prescrizioni regolatorie e convenzionali applicabili ratione temporis (delibere CIPE 39/2007 e 27/2013 e art. 14 - 18 della Convenzione); c) preclude alla Concessionaria la possibilità di operare una pianificazione della gestione dell’infrastruttura assentita in concessione; d) non può dirsi “neutralizzato” o compensato dal fatto che - chissà quando e chissà in quale misura - il Concedente riconoscerà gli investimenti che la stessa Concessionaria aveva invece diritto a conseguire in relazione allo specifico esercizio concessorio secondo le tempistiche e le modalità correttamente individuate dalla Convenzione e dalle delibere CIPE.

  Le prescrizioni regolatorie delle delibere CIPE applicabili ratione temporis, insieme alla Convenzione, disciplinano il riconoscimento degli investimenti dell’esercizio di riferimento; la loro osservanza non può essere differita a un successivo aggiornamento del PEF in modo da rendere incerti tempi e misura del riconoscimento.

• art. 3 l. 241/1990

  Anche in questo caso, con ragione, l’appellante richiama un precedente di questa Sezione (Consiglio di Stato, Sez. V, 1° agosto 2023, n. 7455). Il richiamo è da intendersi come precedente giurisprudenziale conferente. Le censure che riguardano la carenza della motivazione e, altresì, la mancata attivazione da parte del MIT del necessario contraddittorio con il concessionario sono pacificamente fondate.

  Le determinazioni che negano l’ammissione di specifiche spese per investimenti devono esporre ragioni concrete riferibili alle voci esaminate e alla documentazione prodotta; la motivazione generica o stereotipata non è sufficiente.

• artt. 63 e 64 c.p.a.

  SATAP non ha mai inteso porre in discussione il principio declinato dal TAR Lazio per cui l’investimento sostenuto dal Concessionario può trovare riconoscimento a fini regolatori solo laddove esso trovi integrale copertura nel quadro economico di progetto quale originariamente approvato dal MIT, ovvero quale modificato in corso d’opera per effetto dell’approvazione di perizia di variante; diversamente SATAP ha contestato, per ciascuno degli investimenti non ammessi dalla DGVCA, la sussistenza in concreto del (dichiarato) presupposto della decurtazione (e cioè l’asserito superamento degli importi previsti nei quadri economici di progetto dei singoli interventi) allegando e dimostrando mediante la produzione dei decreti approvativi dei relativi progetti definitivi o esecutivi nonché delle relative perizie di variante laddove disposte, la sussistenza dell’integrale copertura economica, all’interno dei quadri economici approvati, delle voci di costo erroneamente non ammesse ad investimento dal Concedente.

  La controversia non richiede di sostituire il giudice all’amministrazione nelle valutazioni tecniche: quando la concessionaria allega e documenta in modo puntuale la copertura delle spese nei quadri economici approvati, tali elementi devono essere esaminati e confrontati con il presupposto concreto della decurtazione.

• art. 13, comma 6-bis, d.P.R. 115/2002

  Il contributo unificato è dovuto in ogni caso dalla parte soccombente e rappresenta un’obbligazione ex lege espressamente prevista dall'art. 13, comma 6 bis, del d.P.R. n. 115 del 2002 (tra le altre, Consiglio di Stato sez. V, 21 novembre 2018, n. 6587 e Consiglio di Stato sez. V, 2 marzo 2018, n. 1291).

  Il contributo unificato è dovuto dalla parte soccombente in forza della legge; nel dispositivo è stato posto a carico delle parti soccombenti in solido.

Massime di principio

• Il mancato riconoscimento, per l’esercizio di riferimento, di investimenti sostenuti da un concessionario autostradale può determinare una lesione attuale dell’interesse del concessionario, poiché può incidere sulla remunerazione tariffaria degli esercizi successivi, sul valore di subentro e sulla pianificazione della concessione; il possibile recupero in un successivo aggiornamento del PEF non neutralizza tale pregiudizio quando tempi e misura del riconoscimento restano incerti.
• Il provvedimento che nega l’ammissione a fini regolatori di singole spese per investimenti deve indicare ragioni concrete e comprensibili, riferite alle specifiche voci esaminate e alla documentazione giustificativa. Il richiamo a motivazioni stereotipate o a categorie tipologiche standardizzate non è sufficiente a rendere conoscibile l’iter seguito.
• Quando il concessionario contesta puntualmente il presupposto concreto della decurtazione e produce documenti di approvazione dei progetti e delle varianti dai quali risulterebbe la copertura delle spese nei quadri economici, il giudice deve esaminare tali elementi e non può limitarsi a recepire una contestazione amministrativa generica.
• Il giudice incorre in omessa pronuncia quando non esamina specifiche censure autonome, fondate su presupposti di fatto e di diritto distinti, relative a diverse ragioni di decurtazione delle spese per investimenti.
• Nel procedimento di verifica delle spese per investimenti del concessionario, la mancata attivazione del necessario contraddittorio con il concessionario costituisce un vizio rilevante, ove specificamente dedotto.

Come è indicizzato