Sentenza n. 2709/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La curatela ha impugnato l’acquisizione comunale dei terreni assegnati alla società fallita nell’ambito del Piano per gli insediamenti produttivi, chiedendo anche l’accertamento del diritto di liquidarli in sede fallimentare liberi dai vincoli derivanti dagli atti comunali. Ha dedotto che la trascrizione, il 27 agosto 2004, della domanda revocatoria relativa alla vendita dei terreni alla successiva acquirente, accolta con sentenza passata in giudicato, rendesse l’acquisizione comunale inefficace e inopponibile alla massa; che il Comune non potesse accertare unilateralmente l’inadempimento e risolvere il rapporto senza rivolgersi al giudice ordinario; che il potere fosse ormai decaduto e che fossero stati lesi affidamento, buona fede, correttezza e proporzionalità. Ha inoltre lamentato l’omessa comunicazione di avvio e la mancata partecipazione della curatela, la violazione della tutela patrimoniale dei creditori e la contraddittorietà tra il procedimento svolto nei confronti della società acquirente e gli atti adottati anche nei confronti della società originaria. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, il difetto di autorizzazione del giudice delegato, la tardività dell’impugnazione della deliberazione del 2016 e l’inammissibilità delle pretese legate alla revocatoria. Con motivi aggiunti la curatela ha impugnato l’immissione in possesso, sostenendo che fosse stata eseguita mentre l’acquisizione era sub iudice, senza titolo definitivo e senza adeguata ponderazione degli interessi della massa, e contestando l’urgenza addotta dal Comune.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione esclusiva, trattandosi di controversia relativa all’esecuzione di convenzioni urbanistiche e ai connessi poteri autoritativi. Ha respinto le eccezioni sul difetto di autorizzazione: il visto del giudice delegato apposto telematicamente sull’istanza del curatore soddisfa la forma scritta e l’autorizzazione, letta in relazione all’istanza, comprende gli atti presupposti e le domande strumentali. Ha ritenuto tempestiva l’impugnazione della deliberazione del 2016, poiché la curatela ne aveva avuto piena conoscenza soltanto con la notificazione della determinazione del 2025. Nel merito, ha respinto la censura fondata sulla trascrizione della domanda revocatoria: l’art. 2652, n. 5, c.c. disciplina il conflitto tra il creditore che agisce in revocatoria e i terzi acquirenti dal convenuto, mentre l’acquisizione comunale non è un acquisto derivativo dalla società acquirente né un atto di disposizione patrimoniale, ma l’esercizio di un potere pubblicistico sanzionatorio rivolto all’assegnataria per l’inadempimento degli obblighi convenzionali. La mancata realizzazione dell’opificio e l’omesso avvio dell’attività, presupposti dell’acquisizione, non erano stati contestati. Ha quindi escluso che fosse necessaria un’azione davanti al giudice ordinario: anche qualificando la clausola come risolutiva espressa, la dichiarazione comunale di avvalersene produce l’effetto risolutivo, ferma la possibilità di contestare in giudizio i presupposti, che non erano stati specificamente contestati. Ha respinto le censure di decadenza, affidamento e violazione di buona fede: il mero decorso del tempo e l’inerzia non provano rinuncia né fondano affidamento incolpevole in presenza di un protratto inadempimento, mentre il Comune aveva avviato il procedimento già nel 2010 e lo aveva ripreso nel 2016. Ha escluso la violazione del contraddittorio, applicando l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: l’acquisizione era vincolata e, dato l’inadempimento non contestato, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Ha respinto anche la censura di sproporzione e violazione della tutela patrimoniale convenzionale, distinguendo la mera aspettativa della massa al riparto dal diritto reale qualificato del creditore ipotecario. Ha infine escluso la contraddittorietà dell’azione amministrativa. Il ricorso principale, inclusa la domanda di accertamento, è stato respinto; i motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili perché rivolti contro il verbale di immissione in possesso, atto meramente esecutivo e privo di autonoma lesività. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Preliminarmente, va ritenuta la giurisdizione del Tribunale adito sulla presente controversia, la quale concerne l’esecuzione di convenzioni urbanistiche e l’esercizio dei connessi poteri autoritativi ed è, dunque, riconducibile all’ambito della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lettera a, n. 2, c.p.a..

  Rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie sull’esecuzione di convenzioni urbanistiche e sull’esercizio dei poteri autoritativi connessi.

• art. 2652, n. 5, c.c.

  Nondimeno, nel caso di specie non viene in rilievo un conflitto tra il creditore che ha agito in revocatoria e un terzo acquirente del bene controverso dal convenuto, non trovando, dunque, applicazione il menzionato art. 2652, n. 5, c.c. quale criterio di risoluzione della controversia.

  La regola di opponibilità collegata alla trascrizione della domanda revocatoria opera nel conflitto tra il creditore e i terzi che abbiano acquistato dal convenuto, non quando l’amministrazione acquisisce il bene mediante esercizio di un potere pubblicistico sanzionatorio per inadempimento convenzionale.

• art. 27 l. 22 ottobre 1971, n. 865

  La circostanza della mancata esecuzione delle attività previste in convenzione, che non risulta in alcun modo contestata dalla ricorrente, neppure in giudizio, costituisce il presupposto della disposta acquisizione del bene al patrimonio comunale, la quale riveste natura sanzionatoria per il mancato adempimento della convenzione, ai sensi di quanto previsto dall’art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865.

  Nelle assegnazioni di aree PIP la convenzione disciplina gli obblighi dell’assegnatario e le sanzioni per la loro inosservanza; l’acquisizione conseguente al mancato adempimento ha natura sanzionatoria e pubblicistica.

• art. 1456 c.c.

  Il mancato esperimento di un’azione giudiziaria per l’accertamento dell’inadempimento, se pure legittima la contestazione successiva (in sede giudiziale) dei presupposti della risoluzione (in questa sede neppure specificamente contestati dalla ricorrente), non priva di effetti la dichiarazione di avvalersi della clausola risolutiva espressa, il cui effetto risolutivo si verifica, appunto, “di diritto quando la parte interessata dichiara all’altra che intende valersi della clausola risolutiva”.

  Se la clausola convenzionale è qualificabile come clausola risolutiva espressa, la dichiarazione della parte interessata di volersene avvalere produce l’effetto risolutivo di diritto; l’assenza di un previo giudizio non impedisce la successiva contestazione giudiziale dei presupposti.

• art. 1, comma 2-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241

  La tutela del legittimo affidamento e il rispetto dei canoni di buona fede e correttezza dell’azione amministrativa non possono essere invocati nel caso di specie.

  Buona fede e affidamento non tutelano l’assegnatario che abbia protratto l’inadempimento degli obblighi convenzionali; la mera inerzia amministrativa non fonda un affidamento incolpevole in assenza di comportamenti attivi idonei a manifestare la volontà di proseguire o rinegoziare il rapporto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  In ogni caso, deve ritenersi dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, in quanto adottato sul presupposto – non contestato – del “mancato rispetto, da parte della menzionata assegnataria La Zagara srl, degli obblighi dalla stessa assunti con la sottoscrizione delle convenzioni… che assegnavano alla stessa l’area, come infra descritta, e che consistevano nella realizzazione di un opificio e nell’avvio della conseguente prevista attività, nell’ambito del Piano per gli Insediamenti Produttivi (PIP) in Gliaca di Piraino”.

  La mancata comunicazione di avvio non comporta l’annullabilità quando l’amministrazione dimostri che, in ragione della natura vincolata dell’atto e dei presupposti non contestati, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• La trascrizione della domanda revocatoria prevista dall’art. 2652, n. 5, c.c. regola il conflitto tra il creditore che agisce in revocatoria e i terzi che acquistano dal convenuto; non si applica come criterio di opponibilità all’acquisizione pubblicistica con cui il Comune sanziona l’inadempimento degli obblighi gravanti sull’assegnatario di un’area PIP.
• L’acquisizione comunale del lotto PIP prevista dalla convenzione per il mancato adempimento degli obblighi di edificazione e avvio dell’attività costituisce esercizio di un potere pubblicistico sanzionatorio e incide sul titolo originario dell’assegnatario; non è un acquisto derivativo dall’eventuale successivo acquirente.
• Anche quando la clausola convenzionale sia qualificabile come clausola risolutiva espressa, la dichiarazione dell’amministrazione di volersene avvalere produce l’effetto risolutivo di diritto; la mancata previa azione giudiziaria non preclude il successivo sindacato sui presupposti dell’inadempimento.
• Il mero decorso del tempo o l’inerzia dell’amministrazione non determinano rinuncia al potere di risolvere la convenzione e non generano, da soli, affidamento incolpevole nell’assegnatario inadempiente; occorrono comportamenti attivi dell’amministrazione, quali proroghe o rinegoziazioni, idonei a fondare una ragionevole aspettativa di prosecuzione del rapporto.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullabilità di un provvedimento vincolato quando l’amministrazione dimostri che, accertato un inadempimento non contestato, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• Il verbale che dà esecuzione all’immissione in possesso già disposta con un precedente provvedimento non è autonomamente impugnabile se è meramente esecutivo e privo di autonoma lesività.

Come è indicizzato