Tribunale, Sentenza T-297/21

Approvazione del carbendazim e condizioni restrittive in materia di biocidi

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE contro il regolamento di esecuzione (UE) 2021/348, con cui la Commissione ha approvato il carbendazim come sostanza attiva per i prodotti biocidi di tipo 7 e 10, imponendo però una durata di approvazione di tre anni e specifiche condizioni d’uso per alcuni prodotti e articoli trattati. Il caso si inserisce nel passaggio dal regime della direttiva 98/8/CE a quello del regolamento (UE) n. 528/2012, nel settore dei biocidi, caratterizzato dall’applicazione del principio di precauzione e da valutazioni scientifiche complesse.

Parti e contesto procedurale

Le ricorrenti sono Troy Chemical Company BV, società olandese che commercializza nell’Unione prodotti biocidi contenenti carbendazim, e Troy Corp., società statunitense capogruppo. La convenuta è la Commissione europea, sostenuta dalla Repubblica francese e dall’ECHA. Il Tribunale ha inoltre affrontato una domanda di misure istruttorie relativa a documenti interni della Commissione, che è stata respinta.

Fatti rilevanti

Il carbendazim era una sostanza attiva esistente già inserita nel programma di riesame. Troy Chemical Company aveva presentato domanda di approvazione nel 2008 per i tipi di prodotto 7 e 10. L’autorità competente tedesca, in qualità di autorità di valutazione, aveva trasmesso il rapporto finale alla Commissione nel 2013, mentre nel 2019 il Comitato per i prodotti biocidi dell’ECHA aveva espresso pareri favorevoli all’approvazione, ma rilevando rischi ambientali inaccettabili per l’uso all’aperto di pitture e intonaci contenenti carbendazim. La Commissione, dopo il passaggio in comitato permanente e nel contesto di un dibattito politico-istituzionale, ha adottato il regolamento impugnato il 25 febbraio 2021.

Admissibilità

Il Tribunale ha riconosciuto la legittimazione ad agire di Troy Chemical Company BV, in quanto autrice della domanda e soggetto direttamente e individualmente inciso dal regolamento di approvazione. Quanto a Troy Corp., non è stato necessario esaminarne la legittimazione, essendo già sufficiente quella della prima ricorrente. È stata invece dichiarata inammissibile una domanda generica e indeterminata delle ricorrenti, formulata come richiesta di ogni altro provvedimento utile.

Normativa e quadro giuridico

Il Tribunale ha ricostruito il sistema normativo dei biocidi: la direttiva 98/8/CE e il regolamento n. 528/2012 perseguono entrambi il duplice obiettivo di agevolare la libera circolazione dei biocidi e garantire un elevato livello di tutela della salute umana, animale e dell’ambiente. Per le sostanze esistenti inserite nel programma di riesame, si applicano regole transitorie che, nel caso di specie, mantenevano applicabili i criteri sostanziali della direttiva 98/8/CE, non quelli più restrittivi del regolamento n. 528/2012. Il Tribunale ha inoltre richiamato le disposizioni del regolamento n. 528/2012 sull’approvazione delle sostanze attive, sull’autorizzazione dei prodotti biocidi, sui prodotti trattati e sulle procedure di rinnovo.

Ragionamento sul primo motivo: norme transitorie

Le ricorrenti sostenevano che la Commissione avesse applicato, in modo improprio, criteri propri del regolamento n. 528/2012 e non della direttiva 98/8/CE. Il Tribunale ha respinto l’argomento: ha chiarito che l’approvazione del carbendazim doveva essere valutata secondo i criteri sostanziali della direttiva 98/8/CE, ma che ciò non impediva alla Commissione di considerare il profilo tossicologico della sostanza, incluse le sue proprietà mutagene e tossiche per la riproduzione, come elemento fattuale rilevante per determinare la durata dell’approvazione.

Il Tribunale ha inoltre ritenuto legittimo tenere conto della prolungata permanenza sul mercato dei prodotti biocidi contenenti carbendazim durante il periodo transitorio, dato che i ritardi del programma di riesame avevano allungato in modo significativo tale fase. Questa circostanza poteva essere considerata dalla Commissione, nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale, per fissare una durata di approvazione ridotta a tre anni, al fine di consentire una più rapida verifica a livello dell’Unione delle condizioni di cui all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 528/2012 nel quadro di un eventuale rinnovo.

Legittimo affidamento e non discriminazione

Quanto al principio di tutela del legittimo affidamento, il Tribunale ha osservato che il documento richiamato dalle ricorrenti, ossia la nota del gruppo di esperti della Commissione sui principi decisionali in materia di approvazione, indicava solo durate massime e non vincolava la Commissione a concedere sempre cinque anni. Inoltre, la prassi decisionale della Commissione non era sufficiente a generare un affidamento tutelabile, tanto più che essa non era uniforme.

Sul piano della non discriminazione, il Tribunale ha dichiarato che le ricorrenti non avevano dimostrato che il carbendazim fosse in una situazione sufficientemente comparabile con le altre sostanze attive citate, come il propiconazolo o altre sostanze menzionate nel dibattito procedurale. Mancando prova della comparabilità e di differenze di trattamento ingiustificate, il motivo è stato respinto.

Durata triennale dell’approvazione

Il Tribunale ha escluso che la durata di tre anni rendesse inefficace il sistema del regolamento n. 528/2012. Non esiste infatti un periodo minimo legale di approvazione per le sostanze attive; la normativa fissa solo un massimo. Inoltre, il Tribunale ha rilevato che, per effetto delle date scelte nel regolamento impugnato, gli operatori avevano comunque un tempo sufficiente per presentare domande di autorizzazione dei prodotti biocidi e che la disciplina sul rinnovo preservava la continuità delle autorizzazioni esistenti durante l’esame della domanda di rinnovo.

Condizioni d’uso dei biocidi contenenti carbendazim

Il Tribunale ha confermato che la Commissione poteva, al momento dell’approvazione della sostanza attiva, imporre condizioni specifiche relative al metodo e al campo di uso, nonché altre condizioni particolari. In base al quadro normativo, tali condizioni possono incidere sulla successiva autorizzazione dei prodotti biocidi. La Commissione non aveva quindi oltrepassato la ripartizione di competenze con gli Stati membri.

Quanto al merito, il Tribunale ha ritenuto che le valutazioni scientifiche dell’autorità competente e del BPC evidenziassero un rischio ambientale inaccettabile per l’uso all’aperto di pitture e intonaci contenenti carbendazim, in particolare per acque superficiali e sedimenti. La Commissione poteva quindi adottare misure di gestione del rischio, anche attraverso divieti o restrizioni di uso, senza essere tenuta a seguire pedissequamente ogni raccomandazione tecnica del BPC. Il Tribunale ha considerato non plausibili le alternative prospettate dalle ricorrenti, come una mera etichettatura, restrizioni differenziate per scenario, incapsulamento o variazione della concentrazione della sostanza.

Prodotti trattati e articolo 58 del regolamento n. 528/2012

Le ricorrenti contestavano anche le condizioni applicabili agli articoli trattati con carbendazim, sostenendo che la Commissione non potesse regolare tale profilo in sede di approvazione della sostanza attiva. Il Tribunale ha respinto la tesi, evidenziando che l’articolo 58 del regolamento n. 528/2012 collega espressamente la messa a disposizione sul mercato degli articoli trattati alle condizioni o restrizioni fissate nell’atto di approvazione della sostanza attiva. Poiché il rischio discende dalla presenza della sostanza nel prodotto o nell’articolo trattato, la Commissione poteva legittimamente imporre condizioni anche in questa fase.

Il Tribunale ha inoltre escluso che fosse necessario il soddisfacimento di un concetto extra-legale di “major concern”, presente solo in documenti di lavoro privi di valore vincolante. Ha quindi ritenuto corretta la scelta di vietare, per gli articoli trattati destinati all’uso esterno, la messa sul mercato in assenza di adeguate misure di mitigazione del rischio.

Etichettatura

Il settimo motivo, relativo agli obblighi di etichettatura per pitture e intonaci trattati con carbendazim, è stato respinto in via derivata. Poiché le condizioni sostanziali poste per gli articoli trattati erano state dichiarate legittime, anche l’obbligo di etichettatura volto a richiamarle è stato ritenuto conforme al diritto dell’Unione.

Abuso di potere

Su tutti i motivi il Tribunale ha escluso l’abuso di potere, rilevando che le ricorrenti non avevano fornito elementi oggettivi, pertinenti e concordanti idonei a dimostrare che la Commissione avesse agito per fini diversi da quelli perseguiti dalla normativa sui biocidi. Al contrario, la decisione è stata ricondotta alla finalità legittima di tutela elevata della salute e dell’ambiente.

Decisione e spese

Il ricorso è stato integralmente respinto. Le ricorrenti sono state condannate alle spese, comprese quelle del procedimento sommario cautelare; la Repubblica francese e l’ECHA sono state dichiarate ciascuna tenuta a sopportare le proprie spese.