Tribunale, Sentenza T-1117/23

Mantenimento in lista di Alisher Usmanov nelle misure restrittive UE contro la Russia

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da Alisher Usmanov avverso tre serie di atti del Consiglio del 2023 e del 2024 che hanno mantenuto il suo nome nelle liste soggette a congelamento di fondi e risorse economiche nell’ambito delle misure restrittive adottate dall’Unione in risposta all’aggressione contro l’Ucraina.

Contesto fattuale e procedurale

Il ricorrente, cittadino russo e uzbeko, era stato inizialmente inserito nelle liste nel febbraio 2022 e successivamente mantenuto in elenco con diversi rinnovi periodici. Nel 2023 il Consiglio ha modificato il criterio di inserimento di cui all’articolo 2(1)(g) della decisione 2014/145/PESC e all’articolo 3(1)(g) del regolamento n. 269/2014, ampliandolo ai "leading businesspersons operating in Russia" e, più in generale, ai businesspersons coinvolti in settori che forniscono una fonte sostanziale di entrate al Governo della Federazione russa.

Il Tribunale rileva che i motivi di mantenimento di Usmanov si sono progressivamente basati su tre fondamenti: criterio (a) relativo a chi sostiene o attua azioni che minacciano l’integrità territoriale dell’Ucraina; criterio (d) relativo a chi sostiene o beneficia di decision-makers russi responsabili dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina; criterio (g) nella versione modificata, centrato sul ruolo di imprenditore di rilievo operante in Russia.

Le questioni giuridiche esaminate

Il ricorrente ha dedotto sei censure, fra cui: illegittimità del nuovo criterio (g), errore manifesto di valutazione, insufficienza della motivazione, violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, disparità di trattamento, sproporzione delle misure, lesione del diritto di proprietà, della vita privata e della libertà di espressione.

Il Tribunale affronta in via prioritaria la legittimità del criterio (g) modificato e la censura di proporzionalità, poi esamina la qualità probatoria degli elementi utilizzati dal Consiglio, l’errore di valutazione nella conferma delle iscrizioni, la motivazione e il riesame periodico, nonché le doglianze relative ai diritti fondamentali.

Normativa rilevante

La base giuridica degli atti impugnati è data dagli articoli 29 TUE e 215 TFUE. Le misure sono adottate in particolare in applicazione della decisione 2014/145/PESC e del regolamento n. 269/2014, come modificati dalle successive decisioni e regolamenti del Consiglio, tra cui la decisione 2022/329, il regolamento 2022/330, la decisione 2023/1094 e il regolamento 2023/1089.

Il Tribunale richiama inoltre l’articolo 277 TFUE per la questione dell’eccezione di illegittimità, l’articolo 47 della Carta in materia di tutela giurisdizionale effettiva, l’articolo 41 della Carta sul diritto di essere ascoltati e sulla buona amministrazione, gli articoli 7, 11 e 17 della Carta, nonché l’articolo 21 TUE in tema di obiettivi dell’azione esterna dell’Unione.

Eccezione di illegittimità contro il criterio (g) e proporzionalità

Il ricorrente sosteneva che il nuovo criterio (g) introducesse una presunzione irrebuttabile di collegamento tra i leading businesspersons e il potere politico russo, senza base probatoria sufficiente, e che fosse sproporzionato.

Il Tribunale respinge la censura chiarendo che il criterio non crea una presunzione giuridica irrilevante o irrebuttabile, ma amplia il novero dei soggetti perseguibili per aumentare la pressione sulla Federazione russa. Il concetto di "leading businesspersons" mantiene il significato già affermato dalla giurisprudenza: rilevano la posizione professionale, l’importanza delle attività economiche, l’entità delle partecipazioni e le funzioni svolte nelle imprese, senza necessità di una partecipazione di controllo.

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale afferma che il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità nella definizione dei criteri sanzionatori e non deve dimostrare che la misura produca in concreto l’effetto sperato, ma solo che sia idonea a perseguire l’obiettivo. Ampliare il perimetro soggettivo delle sanzioni ai grandi imprenditori operanti in Russia è ritenuto appropriato e non manifestamente sproporzionato, in quanto suscettibile di aumentare la pressione sul governo russo.

Valutazione della prova e natura degli elementi prodotti dal Consiglio

Il ricorrente contestava il valore probatorio di articoli di stampa e fonti aperte contenuti nei fascicoli trasmessi dal Consiglio.

Il Tribunale ribadisce che le prove sono liberamente valutabili e che, nel contesto delle sanzioni, il livello di prova richiesto va adattato alle difficoltà di accesso alle informazioni, specie in situazioni di conflitto. Gli articoli di stampa possono essere utilizzati se specifici, precisi e coerenti. Le censure del ricorrente sviluppate solo in allegato vengono dichiarate inammissibili perché gli allegati hanno funzione puramente probatoria e non possono supplire alla carenza dell’atto introduttivo.

Errore di valutazione: conferma della qualifica di leading businessperson

Per gli atti del settembre 2023, il Tribunale ritiene che il Consiglio avesse dimostrato che Usmanov era fondatore e principale azionista di USM Holding, con una partecipazione del 49%, e che tramite tale holding controllava interessi economici di rilievo in Metalloinvest e Megafon, attive in settori strategici dell’economia russa. Tali circostanze sono sufficienti per considerarlo un leading businessperson operating in Russia.

Il Tribunale sottolinea che non occorre un controllo societario né l’esercizio attuale di funzioni gestorie: la rilevanza economica della partecipazione azionaria è di per sé sufficiente. Lo stesso ragionamento viene confermato per i successivi rinnovi del marzo 2024 e del settembre 2024, anche alla luce di nuovi documenti che ribadiscono la dimensione di USM Holding e il ruolo del ricorrente quale maggiore azionista.

Motivazione e tutela giurisdizionale effettiva

Il ricorrente lamentava che la motivazione non spiegasse in modo adeguato in cosa consistessero i benefici ricevuti da decision-makers russi e che ciò impedisse un’effettiva difesa.

Il Tribunale ricorda che la motivazione deve consentire di comprendere il ragionamento dell’istituzione e di controllarne la legittimità, ma non deve rispondere analiticamente a tutti gli argomenti dell’interessato. Nel caso di specie, la motivazione era chiara quanto ai criteri (a) e (g), e la parte relativa al criterio (d) risultava comunque assorbita, poiché il mantenimento della misura era già giustificato in via autonoma dal criterio (g), correttamente applicato.

Riesame periodico e osservazioni del ricorrente

Il ricorrente sosteneva che il Consiglio non avesse effettuato un riesame effettivo, in particolare non considerando una decisione del Landgericht Hamburg che aveva vietato la pubblicazione di alcune affermazioni su di lui.

Il Tribunale distingue le diverse fasi: per il settembre 2023, quel provvedimento tedesco era successivo e quindi irrilevante; per il marzo 2024 e il settembre 2024, invece, il Consiglio ne ha tenuto conto, ma ha ritenuto che non fosse decisivo rispetto al complesso degli altri elementi probatori. Il Tribunale osserva anche che il fatto che la preparazione del riesame avvenga tramite gruppi di lavoro del Consiglio e Coreper non implica alcuna violazione, perché la decisione finale è sempre adottata dal Consiglio come istituzione, in conformità agli articoli 29 TUE e 215 TFUE e al regolamento interno del Consiglio.

Parità di trattamento e non discriminazione

Il ricorrente sosteneva che il criterio (g) fosse discriminatorio perché, di fatto, colpisce i cittadini russi mentre imprese straniere operano anch’esse in Russia.

Il Tribunale respinge la censura: l’articolo 21(2) della Carta, letto in combinazione con l’articolo 18 TFUE, vieta la discriminazione tra cittadini degli Stati membri, non quella tra cittadini dell’Unione e cittadini di paesi terzi. Pertanto, il ricorrente, cittadino russo, non può invocare utilmente tale disposizione per lamentare una disparità rispetto a operatori economici stranieri.

Diritto di proprietà, vita privata e libertà di espressione

Quanto al diritto di proprietà, il Tribunale ritiene che il congelamento dei fondi sia previsto dalla legge, persegua un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione, non tocchi il contenuto essenziale del diritto e sia proporzionato. La misura è temporanea, soggetta a revisione periodica e accompagnata da deroghe per esigenze essenziali.

La doglianza sulla vita privata viene invece dichiarata non sufficientemente argomentata.

Quanto alla libertà di espressione, il ricorrente cercava di collegare la misura alla pubblicazione, da parte del quotidiano Kommersant da lui posseduto, di un articolo di Dmitry Medvedev. Il Tribunale ritiene la censura inoperante, perché il mantenimento in lista è comunque validamente fondato sul criterio (g), autonomamente sufficiente a sorreggere gli atti impugnati.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna Alisher Usmanov alle spese.