Tribunale, Sentenza T-784/22

Aiuti di Stato nel settore postale: compensazione per il servizio universale a Česká pošta

Il Tribunale dell’Unione europea, Prima Sezione, ha esaminato un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Zásilkovna s. r. o. avverso la decisione della Commissione che dichiarava compatibile con il mercato interno la compensazione concessa dalla Repubblica ceca a Česká pošta per gli oneri netti del servizio universale postale nel periodo 2018-2022. La controversia riguarda, in particolare, la corretta applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e del SGEI Framework alla luce della separazione contabile, del rischio di cross-subsidisation e della metodologia del costo netto evitato.

Fatti e procedimento amministrativo

Česká pošta era stata designata quale prestatore del servizio universale postale. Per il periodo 2013-2017 la Commissione aveva già ritenuto compatibile una precedente compensazione; tale decisione era stata poi confermata in sede giurisdizionale. Per il periodo 2018-2022 le autorità ceche hanno notificato una nuova misura di compensazione, fissata con tetto annuo di CZK 1 500 milioni, calcolata secondo il metodo del net avoided cost (NAC). La Commissione, dopo aver avviato il procedimento di indagine formale con la decisione del 23 giugno 2020, ha adottato la decisione impugnata il 25 luglio 2022, concludendo per la compatibilità della misura ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e del SGEI Framework.

Contenuto della decisione impugnata

La Commissione ha ritenuto che:

• Česká pošta fosse effettivamente incaricata di un autentico SGEI;
• il metodo NAC scelto dalle autorità ceche fosse appropriato e trasparente;
• la durata quinquennale dell’incarico fosse giustificata dai periodi di ammortamento degli asset principali;
• vi fosse una separazione contabile adeguata tra attività USO e non-USO, tale da escludere cross-subsidisation;
• lo scenario controfattuale 2018-2022 fosse plausibile, inclusa la riduzione del numero di uffici postali e della frequenza di consegna delle lettere.

Primo motivo: difetto di motivazione

La ricorrente sosteneva che la Commissione non avesse spiegato in modo sufficiente l’allocazione dei costi, il trattamento della cross-subsidisation, la durata dell’incarico e la plausibilità dello scenario controfattuale. Il Tribunale ha ricordato che la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE non deve rispondere a tutti gli argomenti delle parti interessate, ma solo esporre in modo chiaro le considerazioni essenziali della decisione.

Il Tribunale ha rilevato che la Commissione aveva descritto con sufficiente precisione:

• il sistema di contabilità separata basato sul metodo ABC, approvato dall’autorità nazionale;
• la ripartizione dei costi su migliaia di centri di costo;
• la verifica annuale di un revisore indipendente;
• le ragioni della durata quinquennale dell’incarico;
• le ragioni della plausibilità della riduzione degli uffici postali nello scenario controfattuale;
• la ragione per cui la possibilità di prestare il servizio universale in termini commerciali era stata trattata nella fase relativa alla genuinità dell’SGEI e non come elemento autonomo dell’analisi della sovracompensazione.

Il primo motivo è stato pertanto respinto.

Secondo motivo: errore manifesto nella valutazione della compatibilità con il mercato interno

Il Tribunale ha richiamato il quadro giuridico dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE: la Commissione deve verificare che la compensazione non superi i costi netti del servizio pubblico, tenendo conto di un profitto ragionevole, e la sua analisi è limitata all’assenza di errore manifesto, trattandosi di valutazioni economiche complesse.

Separazione contabile e assenza di cross-subsidisation

La ricorrente sosteneva che Česká pošta avesse attribuito integralmente al servizio universale i costi comuni, consentendo così di finanziare attività commerciali a prezzi inferiori al costo. Il Tribunale ha osservato che:

• la normativa UE e nazionale impone una contabilità separata e l’allocazione oggettiva dei costi comuni;
• la Commissione aveva verificato la metodologia di riparto, la sua approvazione da parte dell’autorità nazionale e la certificazione del revisore;
• la ricorrente non aveva fornito prove sufficienti per rendere implausibile tale valutazione.

Il Tribunale ha inoltre chiarito che il fatto che attività commerciali siano prestate a prezzi eventualmente bassi o che la compensazione possa essere impiegata per investimenti o acquisizioni non prova di per sé una cross-subsidisation vietata. In tale contesto, eventuali profili di predatory pricing o abuso di posizione dominante sarebbero rilevanti, se del caso, sotto gli articoli 101 e 102 TFUE, non nel sindacato sull’aiuto di Stato.

Possibilità di prestare il servizio universale in regime di mercato

Secondo la ricorrente, operatori privati avrebbero potuto prestare il servizio universale. Il Tribunale ha respinto l’argomento perché:

• il giudizio della Commissione andava riferito alla situazione del 2016, data dell’ultimo riesame nazionale rilevante;
• la ricorrente aveva basato le sue censure sulla situazione di molti anni successiva;
• la prova addotta riguardava essenzialmente la sua propria capacità di offrire alcuni servizi, non l’insieme del servizio universale così definito dalla normativa ceca;
• i punti di ritiro invocati dalla ricorrente non erano equiparabili agli uffici postali richiesti dalla disciplina applicabile.

Il Tribunale ha quindi ritenuto ragionevole la conclusione della Commissione circa l’esistenza di un market failure.

Durata quinquennale dell’incarico

La ricorrente contestava la lista degli asset rilevanti per giustificare la durata quinquennale dell’incarico. Il Tribunale ha ricordato che il paragrafo 17 del SGEI Framework richiede che la durata sia giustificata dall’ammortamento degli asset fissi più significativi necessari per il servizio. Ha quindi ritenuto che la Commissione avesse correttamente basato la propria valutazione su una tabella di ammortamento coerente con i dati aziendali e che la ricorrente non avesse dimostrato errori manifesti nella selezione degli asset o nella stima del periodo di ammortamento.

Il Tribunale ha anche chiarito che, ai fini della durata dell’incarico, non è necessario dimostrare quali investimenti siano finanziati dalla compensazione: tale questione attiene al calcolo del costo netto, non alla giustificazione temporale dell’affidamento.

Scenario controfattuale 2018-2022 e metodo NAC

La ricorrente contestava sia il ricorso al metodo NAC, sia la riduzione degli uffici postali e della frequenza di consegna prevista nello scenario controfattuale. Il Tribunale ha osservato che il NAC è il metodo previsto in via di principio dal SGEI Framework e, per il servizio postale universale, è coerente con la direttiva 97/67 e con il diritto ceco.

Quanto allo scenario controfattuale, il Tribunale ha ritenuto plausibile la riduzione del numero di uffici postali in quanto:

• lo scenario partiva da un contesto normativo diverso, con un minimo obbligatorio di 3 200 uffici;
• la chiusura riguardava soprattutto uffici meno redditizi e in aree meno densamente popolate;
• la metodologia della Commissione distingueva tra uffici obbligatori e uffici mantenuti volontariamente;
• il confronto con il periodo 2013-2017 non era decisivo, perché il quadro regolatorio era cambiato.

Anche la riduzione della frequenza di consegna delle lettere è stata ritenuta plausibile, poiché il Tribunale ha distinto tra consegna di lettere e consegna di pacchi, rilevando che la pressione competitiva sull’istantaneità riguarda soprattutto i pacchi e non il servizio letterario universale.

Terzo motivo: pretesa cross-subsidisation anteriore al periodo compensato

La ricorrente sosteneva che Česká pošta avesse effettuato una cross-subsidisation già dal 2013. Il Tribunale ha respinto il motivo rilevando che la Commissione, nella decisione di avvio, aveva escluso tali misure dall’ambito della verifica sulla compensazione 2018-2022, limitandosi a considerarle solo se incidenti sull’importo della compensazione contestata. Inoltre, eventuali censure contro la mancata apertura di un procedimento separato erano ormai precluse, poiché l’atto che aveva archiviato o ricondotto quelle contestazioni era divenuto definitivo. Il Tribunale ha anche ricordato che la compatibilità e la qualificazione di una misura come aiuto non si valutano in base alla precedente prassi decisionale della Commissione.

Decisione e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. La ricorrente è stata condannata alle spese della Commissione; il Czech Republic, Česká pošta e Brink’s Cash Solutions (CZ) sono stati condannati a sopportare le proprie spese.

Principi ricavabili

• Nell’ambito degli aiuti di Stato a compensazione di SGEI, il controllo della Commissione si concentra sulla verifica dell’assenza di sovracompensazione e di errori manifesti nelle valutazioni economiche nazionali.
• La separazione contabile e la certificazione da parte di un revisore indipendente costituiscono elementi decisivi per escludere il rischio di cross-subsidisation, salvo prova contraria concreta.
• La possibilità astratta che operatori privati prestino taluni servizi non basta a dimostrare che l’intero servizio universale sia erogabile dal mercato; occorre considerare il servizio nel suo complesso e nel contesto regolatorio pertinente.
• La durata dell’incarico può essere giustificata dall’ammortamento degli asset principali richiesti dal servizio, senza necessità di dimostrare la destinazione puntuale di ogni investimento compensato.
• Le contestazioni su presunte sovvenzioni incrociate pregresse non possono essere rimesse in discussione indirettamente se la Commissione le ha escluse dal procedimento relativo alla misura impugnata e l’atto pertinente non è stato impugnato.