Sentenza n. 625/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’annullamento in autotutela, adottato nel 2019, del permesso di costruire rilasciato nel 2005 per un intervento edilizio in area successivamente individuata come interessata da un vincolo paesaggistico e idrologico relativo a un corso d’acqua classificato come lama. Il Comune aveva avviato il procedimento di autotutela nel 2018, richiamando l’erronea indicazione dell’assenza di vincoli, le risultanze di procedimenti penali e l’interesse pubblico alla tutela paesaggistica. Il ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per il superamento del termine massimo di diciotto mesi; insussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale e omesso bilanciamento con l’affidamento maturato; falsità del presupposto dell’autotutela, poiché la verifica dei vincoli spettava all’Amministrazione e il vincolo non era adeguatamente cartografato; contraddittorietà per avere annullato il permesso di costruire senza annullare l’autorizzazione paesaggistica presupposta; violazione della proporzionalità e dell’art. 8 CEDU, trattandosi dell’unica abitazione del ricorrente. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del richiamo alle sentenze penali e ha sostenuto che il titolo fosse stato ottenuto mediante falsa rappresentazione dei fatti, tale da consentire il superamento del termine di autotutela.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati, compensando le spese. Ha respinto l’eccezione di inammissibilità: la sentenza penale di estinzione del reato per prescrizione non contiene un accertamento di merito vincolante ai sensi dell’art. 654 c.p.p.; inoltre, le risultanze della precedente sentenza penale relativa al tecnico comunale non costituivano un autonomo motivo dell’atto, ma un elemento di contesto, e non avevano formato giudicato tra le parti. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittimo l’annullamento perché adottato oltre il termine perentorio di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, nel testo vigente all’avvio del procedimento. Non ricorreva l’eccezione relativa alle false rappresentazioni: tale nozione richiede un contributo causale attivo del privato nella formazione dell’errore amministrativo e non coincide con la mera incompletezza documentale. Il richiedente aveva presentato gli elaborati prescritti, mentre spettava al Comune verificare la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica e paesaggistica. Il vincolo non era cartografato nel PUTT/P ed era emerso da un allegato testuale, circostanza che aveva indotto in errore gli stessi istruttori comunali; l’errore era quindi imputabile all’apparato amministrativo. Il Comune non poteva inoltre introdurre in giudizio una diversa ipotesi di falsa rappresentazione relativa alla destinazione dell’immobile, non indicata nella motivazione dell’atto, per il divieto di integrazione postuma della motivazione. Il TAR ha anche ravvisato il difetto di motivazione e di istruttoria sull’interesse pubblico concreto e attuale: il generico richiamo alla tutela del territorio non soddisfaceva l’onere motivazionale rafforzato richiesto dopo quattordici anni dal rilascio del titolo. Il Comune avrebbe dovuto considerare l’affidamento consolidato e il mutamento del quadro pianificatorio determinato dal PPTR, verificando se e in quale misura l’intervento fosse ancora incompatibile con la tutela paesaggistica. È stata invece respinta la censura di contraddittorietà: l’autorizzazione paesaggistica rimasta formalmente in vita era comunque inutilizzabile senza il permesso di costruire e restava affetta dal vizio originario. Il TAR ha precisato che l’annullamento dell’atto repressivo ripristina l’efficacia del titolo, ma non sana né accerta la legittimità sostanziale del manufatto; il Comune conserva i poteri di intervento a tutela della pubblica incolumità, anche mediante ordinanze contingibili e urgenti, ove ne ricorrano i presupposti.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione consente alla P.A. di intervenire ed eliminare il titolo abilitativo entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi, all’attualità pari a dodici.

  L’annullamento d’ufficio del permesso di costruire, avviato nel gennaio 2018 e adottato nel novembre 2019 rispetto a un titolo del 2005, è soggetto al termine perentorio di diciotto mesi previsto dal testo vigente all’avvio del procedimento. Il superamento del termine è derogabile solo nei casi espressamente previsti dalla legge.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  Esclude l’applicabilità del termine quando il provvedimento sia stato ottenuto sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.

  La deroga al termine richiede una falsa rappresentazione imputabile al privato, con contributo causale attivo nella formazione dell’errore amministrativo, e non può fondarsi sulla mera incompletezza degli elaborati o sull’errore istruttorio dell’Amministrazione.

• art. 654 c.p.p.

  La sentenza penale di estinzione del reato per prescrizione non contiene un accertamento di merito vincolante nel giudizio amministrativo.

• art. 1.03, punto 4, N.T.A. PUTT/P

  La conformità al Piano delle previsioni dei piani, dei progetti e delle loro varianti viene attestata dall’Ente territoriale competente.

  La verifica della conformità urbanistica e paesaggistica dell’intervento compete all’Ente territoriale competente.

• art. 5.01 N.T.A. PUTT/P

  L’istruttoria dell’Amministrazione deve verificare la conformità dell’intervento al piano; il richiedente deve presentare gli elaborati tecnici costituenti il progetto indicati nell’Allegato A.

  Il privato deve produrre gli elaborati prescritti, mentre spetta all’Amministrazione svolgere la verifica sostanziale della compatibilità dell’intervento con il piano.

• art. 8 CEDU

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente in relazione all’incidenza dell’annullamento sull’unica abitazione, ma la sentenza accoglie il ricorso per le autonome ragioni relative al termine di autotutela, alla falsa rappresentazione e al difetto di motivazione e istruttoria.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Il TAR ha disposto l’oscuramento delle generalità della parte interessata a tutela dei suoi diritti e della sua dignità.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati quale base ulteriore per la tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio adottato oltre il termine massimo previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 è illegittimo, salvo che ricorra una specifica causa derogatoria prevista dalla legge, come l’ottenimento del titolo mediante falsa rappresentazione dei fatti imputabile al privato e accertata nei termini richiesti dalla disposizione.
• La falsa rappresentazione dei fatti che consente di superare il termine di autotutela richiede un contributo causale attivo del privato nella formazione dell’errore dell’Amministrazione; non coincide con la mera incompletezza della documentazione né con l’omessa rilevazione, da parte del richiedente, di circostanze che l’Amministrazione era istituzionalmente tenuta a verificare.
• Quando la normativa urbanistica o paesaggistica attribuisce all’Ente territoriale la verifica della conformità dell’intervento, la presentazione degli elaborati prescritti non rende il privato responsabile dell’errore istruttorio dell’Amministrazione, salvo che egli abbia reso dichiarazioni mendaci, alterato documenti o attivamente fuorviato l’istruttoria.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio consolidato da lungo tempo impone una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico concreto e attuale, che deve confrontarsi con l’affidamento del privato e con le eventuali modifiche sopravvenute del quadro urbanistico o paesaggistico; il generico richiamo alla tutela del territorio non è sufficiente.
• L’illegittimità originaria del titolo edilizio non esonera l’Amministrazione dal rispetto dei limiti temporali e motivazionali dell’autotutela. L’accertamento dell’illegittimità del successivo provvedimento repressivo ripristina l’efficacia del titolo, ma non produce un effetto sanante né equivale a un accertamento positivo della conformità urbanistico-edilizia del manufatto.
• L’Amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione dell’atto impugnato introducendo una diversa ipotesi di falsa rappresentazione o un autonomo presupposto dell’autotutela non indicato nel provvedimento originario.

Come è indicizzato