Sentenza n. 629/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario di un fondo a destinazione commerciale ha appellato la sentenza del TAR Catania che aveva respinto il ricorso contro il permesso di costruire convenzionato rilasciato al fondo confinante e contro il decreto regionale del 2019 di approvazione della variante urbanistica. Con il primo motivo ha contestato la tardività dell’impugnazione della variante e la valutazione di merito delle censure pianificatorie: ha dedotto l’eliminazione irragionevole e non istruita di una strada pubblica di collegamento, la conseguente interclusione del proprio fondo, disparità di trattamento e sproporzione a vantaggio dell’intervento privato, insufficiente considerazione degli standard urbanistici e sviamento rispetto alla funzione pianificatoria. Con il secondo motivo ha censurato il rigetto della doglianza relativa all’art. 20 l.r. Sicilia 16/2016, sostenendo che non ricorressero i presupposti del permesso convenzionato, in particolare l’interclusione o la natura residuale del lotto, e denunciando contraddittorietà tra l’affermazione della presenza delle urbanizzazioni e l’imposizione al beneficiario di opere definite di urbanizzazione primaria; ha inoltre lamentato il mancato esercizio dei poteri istruttori d’ufficio. Con il terzo motivo ha dedotto carenza di istruttoria e motivazione per la mancata considerazione di una servitù di passaggio carrabile a favore del proprio fondo, invocando la necessità di accertamenti officiosi e un annullamento conformativo del titolo. La ditta appellata ha riproposto l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione della delibera commissariale n. 2/2012, presupposta al decreto regionale, e l’inammissibilità per carenza d’interesse dell’ultimo motivo. In via preliminare il CGARS ha delimitato l’esame ai motivi esposti distintamente nella parte in diritto dell’appello.

La decisione

L’appello è respinto. Il CGARS ha anzitutto chiarito che, ai sensi degli artt. 40 e 101 c.p.a., i motivi devono essere specifici e distintamente formulati nell’apposita parte dell’atto; le doglianze inserite soltanto nella parte in fatto non delimitano l’ambito dello scrutinio. Ha poi confermato la tardività delle censure contro il decreto regionale del 2019: per gli strumenti urbanistici generali e le varianti il termine decorre dalla pubblicazione del decreto di approvazione, mentre la comunicazione o la piena conoscenza rilevano per varianti particolari rivolte a specifici soggetti; l’appellante non ha dimostrato di essere tra i destinatari cui la variante doveva essere notificata. Le censure di merito sulla variante confermano, inoltre, che la lesione dedotta discendeva direttamente dalla scelta pianificatoria, non dal successivo permesso. In ogni caso, non è stata fornita prova che la soppressione della previsione viaria abbia reso intercluso il fondo dell’appellante: il fondo risulta accessibile da un’altra strada pubblica e la contestazione sulla servitù di passaggio è oggetto di un giudizio civile pendente. Il secondo motivo è respinto: l’appellante non ha superato la valutazione secondo cui il lotto della ditta beneficiaria è intercluso e residuale, è dotato delle urbanizzazioni richieste e il permesso pone a carico del richiedente opere ammesse dalla disciplina regionale, quali parcheggi, verde e allacci delle singole unità. La mera affermazione di una situazione di edificazione disomogenea non costituisce prova contraria. È altresì legittimo non supplire con poteri istruttori d’ufficio alla carenza probatoria della parte su fatti che essa può documentare. Il terzo motivo è respinto: il Comune verifica la legittimazione del richiedente e i profili urbanistico-edilizi, ma non risolve controversie civilistiche tra privati su proprietà o servitù. L’eventuale diritto del terzo resta impregiudicato dal permesso e va tutelato davanti al giudice ordinario; nella specie, la servitù e la sua eventuale estinzione per prescrizione sono controverse nel giudizio civile pendente e non possono essere accertate dal giudice amministrativo. Assorbite le ulteriori questioni ed eccezioni. Spese del grado compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 40 c.p.a.

  L’inammissibilità dei motivi del ricorso di appello può dunque conseguire non solo al difetto di specificità – requisito autonomamente previsto per l’appello dall’art. 101, comma 1, Cod. proc. amm. – ma anche alla loro mancata indicazione, “distintamente”, in apposita parte dell’atto dedicata a tale elemento, di cui i essi costituiscono il nucleo essenziale e centrale

  I motivi d’appello devono essere specifici e collocati distintamente nella parte dell’atto a essi dedicata; la loro formulazione in altre sezioni può comportarne l’inammissibilità e, comunque, non amplia l’ambito dello scrutinio.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’inammissibilità dei motivi del ricorso di appello può dunque conseguire non solo al difetto di specificità – requisito autonomamente previsto per l’appello dall’art. 101, comma 1, Cod. proc. amm. – ma anche alla loro mancata indicazione, “distintamente”, in apposita parte dell’atto dedicata a tale elemento, di cui i essi costituiscono il nucleo essenziale e centrale

  L’appello richiede motivi specifici, oltre alla loro distinta formulazione secondo le regole di redazione del ricorso; il giudice circoscrive l’esame ai motivi chiaramente individuati nella parte in diritto.

• art. 38 c.p.a.

  L’art. 40 del Libro II del Codice del processo amministrativo, come sostituito dall’art. 1, lett. f), del d.lgs. 14 settembre 2012 n. 160 (c.d. secondo decreto correttivo), applicabile anche al giudizio di appello in virtù della disposizione di rinvio interno di cui all’art. 38 dello stesso Codice, prescrive al comma 1 che il ricorso deve contenere “distintamente: […] c) l’esposizione sommaria dei fatti; d) i motivi specifici su cui si fonda il ricorso […]”, e al comma 2 che “I motivi proposti in violazione del comma 1, lettera d), sono inammissibili”.

  Le prescrizioni dell’art. 40 c.p.a. sulla distinta esposizione dei fatti e dei motivi e sull’inammissibilità dei motivi non specifici si applicano anche al giudizio d’appello per il rinvio previsto dall’art. 38 c.p.a.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  L’appellata Ditta individuale si è costituita in resistenza; ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., l’eccezione di inammissibilità del gravame per omessa impugnazione dell’atto presupposto direttamente lesivo (la delibera del commissario ad acta n. 2/2012), la conseguente carenza di interesse a contestare l’atto conseguenziale (il decreto regionale n. 298/2019), e l’inammissibilità, per carenza di interesse, dell’ultimo motivo di appello, concludendo per la correttezza della sentenza gravata in ogni sua parte.

  La disposizione è richiamata per la riproposizione in appello delle eccezioni già formulate dalla parte appellata; il giudice ha assorbito tali questioni senza deciderle autonomamente.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Con ordinanza n. 261/2025 questo Consiglio ha accolto la domanda cautelare dell’appellante ai sensi dell’art. 55, comma 10, Cod. proc. amm..

  La norma è richiamata per la precedente decisione cautelare favorevole, senza che la sentenza ne sviluppi una specifica interpretazione; la domanda cautelare non determina l’esito della decisione definitiva.

• art. 20 l.r. Sicilia 16/2016

  Quindi, ai sensi della normativa in questione, il permesso di costruire convenzionato è condizionato: a) alla interclusione del lotto o alla sua natura residuale di area già sottoposta dallo strumento urbanistico alla pianificazione attuativa; b) alla presenza delle opere di urbanizzazione primaria (almeno rete idrica, viaria e fognante) e c) all’impregno del richiedente a realizzare a proprie spese le altre reti mancanti quali elettrica, del gas, della pubblica illuminazione e telefonica nonché i parcheggi ed il verde primario nella misura stabilita dal D.M. 2.4.1968, n. 1444.

  Il permesso di costruire convenzionato previsto dalla norma presuppone l’interclusione del lotto o la natura residuale dell’area già assoggettata a pianificazione attuativa, la presenza delle urbanizzazioni primarie indicate e l’impegno del richiedente a realizzare a proprie spese le opere ulteriori previste.

• art. 63, comma 1, c.p.a.

  Quanto, infine, alla doglianza relativa al mancato ricorso da parte del primo giudice al potere istruttorio, si rammenta che, per nota e consolidata giurisprudenza, nel giudizio amministrativo, il potere istruttorio d’ufficio può essere esercitato solo a soccorso della parte che non ha la disponibilità delle prove, e non laddove, come nella fattispecie, trattandosi di comprovare uno stato di fatto, la eventuale lacuna che il rimedio è destinato a colmare è imputabile alla parte ricorrente.

  Il potere istruttorio d’ufficio può soccorrere la parte che non dispone delle prove, ma non supplire alle carenze probatorie imputabili alla parte quando questa è in condizione di documentare lo stato di fatto dedotto.

• art. 11, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Infine, è vero che in sede di rilascio del permesso di costruire, incombe sull’Amministrazione l’onere di verificare il rispetto dei limiti privatistici (diritto d’uso o servitù), ma ciò a condizione che essi siano immediatamente conoscibili ed effettivamente e legittimamente conosciuti, nonché, del tutto incontestati, di guisa che il controllo si traduca in una semplice presa d’atto (TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 25 febbraio 2011, n. 1165; Cons. Stato, Sez. IV, 10 dicembre 2007, n. 6332; Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2007, n. 1206).

  Nel rilascio del titolo edilizio l’amministrazione deve considerare i limiti privatistici soltanto quando siano immediatamente conoscibili e non contestati, così che la verifica consista in una semplice presa d’atto; non le compete risolvere controversie civili su diritti reali.

• art. 1073 c.c.

  Infatti, i principi così affermati confermano, piuttosto che confutare, l’impossibilità del giudice amministrativo di sostituirsi alle valutazioni proprie della giurisdizione ordinaria, nella specie già incardinata; e neanche la circostanza, evidenziata dall’appellante, dell’esistenza della servitù di che trattasi per atto formale può condurre a una diversa conclusione, sol che si consideri che, come sopra accennato, nell’ambito della controversia civile pendente, la Ditta appellata sostiene l’estinzione della servitù per prescrizione per non uso ultraventennale, e la prova della fondatezza di tale eccezione, contrariamente a quanto sembra ritenere l’appellante, non può che costituire questione propria di quel giudizio civile.

  La questione dell’eventuale estinzione della servitù per prescrizione per non uso ultraventennale appartiene al giudizio civile e non può essere accertata dal giudice amministrativo nell’impugnazione del permesso edilizio.

• art. 1074 c.c.

  3. Il terzo motivo di appello avversa alcune argomentazioni contenute nel capo di sentenza con cui il Tar ha respinto il terzo motivo di ricorso, che contestava l’illegittimità del titolo edilizio per carenza di istruttoria e di motivazione, in ragione della mancata valutazione dell’esistenza della servitù di passaggio a favore del fondo dell’appellante, con la seguente motivazione

  La norma è menzionata tra quelle invocate dall’appellante, ma la sentenza non ne offre un’applicazione o interpretazione autonoma.

• art. 2944 c.c.

  3. Il terzo motivo di appello avversa alcune argomentazioni contenute nel capo di sentenza con cui il Tar ha respinto il terzo motivo di ricorso, che contestava l’illegittimità del titolo edilizio per carenza di istruttoria e di motivazione, in ragione della mancata valutazione dell’esistenza della servitù di passaggio a favore del fondo dell’appellante, con la seguente motivazione

  La norma è menzionata tra quelle invocate dall’appellante, ma la sentenza non ne offre un’applicazione o interpretazione autonoma.

• art. 63 c.p.a.

  in pendenza di siffatta controversia civile, non si vede come il Tar avrebbe potuto, come pretende l’appellante, fare ricorso a poteri officiosi di cui all’art. 63, comma 1, Cod. proc. amm., per raggiungere la “prova dell’esistenza della servitù e consentire l’adozione di un provvedimento di annullamento con effetti conformativi che garantivano la posizione del ricorrente, consentendo, al contempo e qualora fosse stato ritenuto legittimo il provvedimento abilitativo, la realizzazione dell’attività edificatoria ma mantenendo il vincolo scaturente dalla servitù di passaggio carrabile”.

  Il potere istruttorio del giudice amministrativo non può essere utilizzato per accertare e risolvere una controversia civilistica sulla servitù già pendente davanti al giudice ordinario.

Massime di principio

• Nel ricorso d’appello amministrativo i motivi devono essere specifici e distintamente esposti nell’apposita parte dell’atto; le censure formulate soltanto nella parte dedicata ai fatti non concorrono a delimitare l’ambito dello scrutinio e la loro collocazione promiscua può comportarne l’inammissibilità.
• Il termine per impugnare l’approvazione di un piano regolatore o di una variante generale decorre dalla pubblicazione del decreto di approvazione sul bollettino ufficiale regionale o sulla Gazzetta ufficiale. Per una variante particolare, incidente su beni specifici e rivolta a soggetti determinati, il termine decorre dalla comunicazione o dalla piena conoscenza, ma chi invoca tale decorrenza deve dimostrare di rientrare tra i destinatari cui l’atto doveva essere notificato.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili per travisamento dei fatti, abnorme illogicità o arbitrarietà; chi deduce che una scelta abbia reso intercluso il proprio fondo deve fornire elementi probatori idonei, non essendo sufficiente la mera affermazione di un pregiudizio quando risulti un accesso alternativo da strada pubblica.
• Il permesso di costruire convenzionato previsto dall’art. 20 l.r. Sicilia 16/2016 richiede l’interclusione del lotto o la natura residuale di un’area già sottoposta a pianificazione attuativa, la presenza delle urbanizzazioni primarie prescritte e l’impegno del richiedente a realizzare le opere ulteriori indicate dalla norma. Il potere istruttorio d’ufficio non supplisce alla carenza probatoria della parte su fatti che essa può documentare.
• Il titolo edilizio regola il rapporto pubblicistico tra amministrazione e richiedente e non definisce la titolarità o l’estensione dei diritti reali tra privati. L’amministrazione considera i limiti privatistici soltanto quando siano immediatamente conoscibili, effettivamente conosciuti e incontestati; le controversie sull’esistenza o sull’estinzione di una servitù spettano al giudice ordinario.

Come è indicizzato