Cassazione Civile, Sentenza n. 127/2025 del 05/01/2025

Esito

La controversia

Controversia relativa alla decadenza dall'incarico di direttore generale ASL di Pescara per il presunto mancato conseguimento degli obiettivi di salute e di funzionamento dei servizi (art. 3‑bis, comma 7‑bis, d.lgs. n. 502/1992). Mancini aveva impugnato le deliberazioni (d.G.R. n. 544/2019 e n. 356/2019) e chiesto il risarcimento dei danni corrispondenti agli emolumenti che avrebbe percepito fino alla naturale scadenza quinquennale del contratto. La Regione ha invocato la correttezza della decadenza e, in appello, eccepito anche la nullità del contratto per sopravvenuta collocazione in quiescenza.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della Regione Abruzzo confermando la decisione dei giudici di merito che avevano accolto le domande di Mancini e condannato la Regione al pagamento degli emolumenti dovuti (in prime cure liquidati in euro 193.155,36). La Corte ha ritenuto che il rapporto del direttore generale sia di natura autonoma/contrattuale (contratto di diritto privato) e che il mancato conseguimento degli obiettivi non determini automaticamente l'inadempimento imputabile: va invece accertata, secondo i criteri civilistici (diligenza professionale, art. 1176 c. 2 c.c.), la condotta inadempiente imputabile al direttore. Ha inoltre escluso che la sopravvenuta quiescenza determini la cessazione opera lege dell'incarico previsto dall'art. 5, comma 9, d.l. n. 95/2012, il quale vieta l'attribuzione di incarichi a chi sia già collocato a riposo al momento del conferimento ma non stabilisce la perdita automatica dell'incarico se la quiescenza interviene successivamente.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 502/1992, art. 3‑bis, comma 7

  «Quando ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o del principio di buon andamento e di imparzialità della amministrazione, la regione risolve il contratto dichiarando la decadenza del direttore generale e provvede alla sua sostituzione; in tali casi la regione provvede previo parere della Conferenza di cui all’art. 2, comma 2‑bis , che si esprime nel termine di dieci giorni dalla richiesta, decorsi inutilmente i quali la risoluzione del contratto può avere comunque corso. Si prescinde dal parere nei casi di particolare gravità e urgenza»

  La Corte conferma che la decadenza prevista per gravi motivi ha natura sostanzialmente contrattuale e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario: l'inadempimento va valutato secondo le regole civilistiche della risoluzione per inadempimento.

• d.lgs. n. 502/1992, art. 3‑bis, comma 7‑bis

  «7‑bis. L’accertamento da parte della regione del mancato conseguimento degli obiettivi di salute e assistenziali costituisce per il direttore generale grave inadempimento contrattuale e comporta la decadenza automatica dello stesso»

  La norma istituisce una fattispecie di decadenza automatica collegata al mancato raggiungimento degli obiettivi; tuttavia la Corte precisa che l'accertamento dell'inadempimento non è automaticamente desumibile dal mero mancato risultato, ma richiede verifica della imputabilità (colpa/diligenza) del direttore.

• d.l. n. 95/2012, art. 5, comma 9

  «È fatto divieto alle pubbliche amministrazioni ... di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. Alle suddette amministrazioni è, altresì, fatto divieto di conferire ai medesimi soggetti incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in organi di governo ... Gli incarichi, le cariche e le collaborazioni di cui ai periodi precedenti sono comunque consentiti a titolo gratuito. Per i soli incarichi dirigenziali e direttivi, ferma restando la gratuità, la durata non può essere superiore a un anno, non prorogabile né rinnovabile, presso ciascuna amministrazione. ...»

  La disposizione vieta l'attribuzione di incarichi onerosi a soggetti già in quiescenza al momento dell'affidamento; la Corte nega che il divieto implichi la cessazione automatica dell'incarico se la quiescenza interviene dopo il conferimento, inoltre rileva l'esistenza di numerose deroghe legislative successive.

• Codice civile, art. 2222 (lavoro autonomo)

  Ricostruisce la natura contrattuale autonoma del rapporto del direttore generale, cui si applicano le regole dell'opera/intellettuale e del lavoro autonomo.

• Codice civile, art. 2230 (opera intellettuale)

  Indica che l'attività del direttore generale ha natura di opera intellettuale; pertanto l'obbligazione è prevalentemente di mezzi e soggetta al parametro della diligenza professionale.

• Codice civile, art. 1176, comma 2

  Fornisce il parametro di giudizio della diligenza richiesta: diligenza professionale commisurata alla natura dell'attività svolta.

• Codice civile, artt. 1453-1456 (risoluzione per inadempimento)

  La Corte applica i principi della risoluzione contrattuale per inadempimento alla verifica della legittimità della decadenza anticipata e del relativo risarcimento.

• Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 489

  «Ai soggetti già titolari di trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali pubbliche, le amministrazioni ... non possono erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al trattamento pensionistico, eccedano il limite fissato ... Sono fatti salvi i contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi.»

  Norma sul cumulo pensione/compensi; la Corte la usa per corroborare che il legislatore ha previsto limiti e salvaguardie, e che il divieto di cui all'art. 5 d.l. 95/2012 non implica cessazione automatica degli incarichi.

Massime di principio

• La giurisdizione sulle controversie relative alla decadenza del direttore generale ASL (art. 3‑bis d.lgs. 502/1992) spetta al giudice ordinario quando si tratta di posizioni derivanti da contratto di diritto privato e di domanda risarcitoria collegata alla decadenza.
• Il rapporto del direttore generale è da qualificare come rapporto di lavoro autonomo/contratto di diritto privato; la prestazione è un'opera intellettuale soggetta al parametro della diligenza professionale (art. 1176 c.2 c.c.).
• Il mero mancato raggiungimento degli obiettivi di salute non comporta automaticamente, di per sé, l'inadempimento: occorre accertare l'imputabilità della condotta (colpa/omissione di diligenza) del direttore che abbia determinato il mancato risultato.
• Solo dopo aver provato l'inadempimento imputabile secondo i criteri civilistici può operare la presunzione di 'gravïtà' che giustifica la decadenza automatica ai sensi della norma; pertanto la P.A. ha l'onere di provare la condotta inadempiente e la sua rilevanza causale.
• L'art. 5, comma 9, d.l. 95/2012 vieta l'attribuzione di incarichi onerosi a chi è già in quiescenza al momento del conferimento, ma non determina la cessazione automatica dell'incarico se la quiescenza interviene successivamente; interpretazioni estensive di tale divieto sono escluse.
• In casi simili è rilevante verificare la correttezza procedurale e la congruità della valutazione degli obiettivi (periodicità di rendicontazione, periodo di confronto, analisi delle cause), poiché errori istruttori o confronti statistici non congrui possono rendere illogica la valutazione negativa.
• Se la decadenza è ritenuta illegittima, il dirigente può ottenere il risarcimento del mancato guadagno corrispondente agli emolumenti che avrebbe percepito fino alla naturale scadenza contrattuale.