L.R. Emilia-Romagna 2/2003

Sistema integrato dei servizi sociali e cittadinanza sociale in Emilia-Romagna

La legge definisce l’assetto regionale dei servizi sociali in Emilia-Romagna, ispirandosi ai principi costituzionali e alla legge n. 328/2000. Il provvedimento organizza il sistema integrato di interventi e servizi sociali, ne individua i principi, i soggetti, gli strumenti di programmazione e le regole di qualità, finanziamento e controllo.

Finalità, destinatari e principi generali

La disciplina mira a garantire pari opportunità, diritti di cittadinanza sociale e sostegno ai progetti di vita di persone e famiglie, prevenendo o riducendo situazioni di bisogno, disagio, non autosufficienza e difficoltà economiche. Il sistema ha carattere universalistico e si fonda su cooperazione, sussidiarietà, partecipazione, dignità della persona, riservatezza, personalizzazione degli interventi e integrazione con politiche sanitarie, educative, formative, del lavoro, culturali, urbanistiche e abitative.

Sono valorizzati:

• le comunità locali e il loro ruolo relazionale;
• la famiglia e la corresponsabilità tra i genitori;
• la partecipazione attiva dei cittadini, delle organizzazioni sociali e sindacali;
• l’auto-aiuto e la reciprocità;
• la vita indipendente e la permanenza al domicilio delle persone non autosufficienti;
• il diritto all’educazione e allo sviluppo dei minori.

Diritto alle prestazioni e regole di accesso

Possono accedere alle prestazioni, sulla base del bisogno e indipendentemente dalle condizioni economiche:

• cittadini italiani;
• cittadini dell’Unione europea;
• stranieri e apolidi regolarmente soggiornanti, oltre ai minori stranieri o apolidi.

L’assistenza è di regola garantita dal Comune di residenza. Per le persone presenti occasionalmente o temporaneamente nel territorio regionale, il diritto vale solo per gli interventi non differibili, a carico del Comune in cui sorge la necessità. La Giunta regionale disciplina inoltre la ripartizione degli oneri quando la persona assistita risiede in un Comune diverso da quello dell’intervento.

Sistema locale dei servizi sociali a rete

I Comuni sono titolari dell’organizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete, da realizzare in forma singola o associata, di norma in ambito distrettuale. Il sistema comprende servizi e interventi coordinati tra soggetti pubblici e privati e include, tra gli altri:

• sostegno alle famiglie e ai caregiver;
• interventi a favore della domiciliarità;
• accoglienza familiare;
• strutture residenziali e semiresidenziali;
• supporto temporaneo alle famiglie;
• centri antiviolenza e protezione delle donne vittime di violenza;
• tutela di minori vittime di abuso o abbandono;
• opportunità per adolescenti e giovani;
• interventi di prima necessità per persone a rischio di emarginazione;
• sostegno all’inserimento lavorativo di disabili e persone fragili;
• informazione, ascolto e orientamento;
• misure di contrasto alla povertà e sostegno al reddito.

Sono previsti anche interventi di pronto intervento sociale e interventi di strada per intercettare bisogni non portati spontaneamente ai servizi.

Livelli essenziali delle prestazioni sociali

I livelli essenziali delle prestazioni sociali coincidono con i servizi e gli interventi indicati per il sistema locale e vengono concretamente definiti dal Piano regionale, sulla base del fabbisogno rilevato, dei criteri di equità, efficacia e appropriatezza, delle risorse disponibili e della compartecipazione degli utenti. La definizione avviene previa concertazione con la Cabina di regia per le politiche sociali e sanitarie e sentita la Commissione assembleare competente.

Sportelli sociali, valutazione multidimensionale e presa in carico

L’accesso al sistema è assicurato dagli sportelli sociali attivati dai Comuni, in raccordo con le Aziende USL. Gli sportelli offrono informazioni e orientamento e devono essere organizzati in modo da intercettare anche chi non si rivolge spontaneamente ai servizi. Gli operatori devono ricevere una formazione uniforme e adeguata.

Per bisogni complessi è prevista la valutazione multidimensionale e la predisposizione di un programma assistenziale individualizzato, comprensivo del progetto individuale per le persone disabili e del progetto educativo individuale per i minori in difficoltà. Viene inoltre individuato un responsabile del caso. La Giunta regionale definisce organizzazione degli sportelli, strumenti tecnici di valutazione e modalità di individuazione del responsabile.

Promozione sociale e politiche familiari

Gli enti locali devono promuovere convivenza e integrazione sociale, contrasto all’esclusione, conciliazione tra vita e lavoro e pari opportunità tra donne e uomini. La Regione incentiva programmi e iniziative di promozione sociale e formazione.

In materia familiare la Regione sostiene il ruolo della famiglia, la corresponsabilità genitoriale, il rientro delle donne nel lavoro, le iniziative di auto-aiuto e l’associazionismo familiare. Sono previste anche misure di supporto alle famiglie che assistono persone in difficoltà, incluse agevolazioni tariffarie e fiscali, iniziative di sollievo e prestiti sull’onore per favorire nuove famiglie e famiglie numerose.

Integrazione socio-sanitaria

La legge distingue tra prestazioni sanitarie a rilevanza sociale e prestazioni sociali a rilevanza sanitaria. Comuni e Aziende USL definiscono, negli accordi di integrazione socio-sanitaria e nell’ambito dei Piani di zona, modelli organizzativi, rapporti finanziari e integrazione professionale.

La Conferenza territoriale sociale e sanitaria coordina gli accordi di integrazione e assicura coerenza con i Piani per la salute. I Programmi per le attività territoriali assumono le indicazioni dei Piani di zona per gli interventi socio-sanitari.

Assegni di cura e sostegni economici

Gli assegni di cura sono benefici economici destinati a favorire la vita indipendente delle persone non autosufficienti e a sostenere l’affidamento familiare dei minori. Possono essere riconosciuti a:

• persone non autosufficienti in grado di gestire direttamente le prestazioni previste dal programma individualizzato;
• famiglie che garantiscono assistenza e permanenza al domicilio della persona non autosufficiente;
• famiglie e persone singole che accolgono minori in affidamento familiare.

La Giunta regionale stabilisce condizioni, entità, procedure e controlli. Il sistema degli assegni integra i livelli essenziali sociali e socio-sanitari.

I Comuni possono inoltre concedere prestiti sull’onore a tasso zero in presenza di gravi difficoltà finanziarie temporanee, con oneri degli interessi a carico del Comune e concorso del Fondo sociale regionale.

Ruolo di Comuni, Regione, Terzo settore e altri soggetti

I Comuni sono titolari della programmazione, progettazione ed erogazione del sistema locale, con competenze in tutela dei minori, assistenza sociale, autorizzazione e vigilanza sulle strutture, accreditamento, emergenza sociale, contributi per la mobilità delle persone anziane e disabili, agevolazioni tariffarie e accesso tramite sportelli sociali.

La Regione esercita funzioni di programmazione, coordinamento, indirizzo, riparto del Fondo sociale regionale, definizione dei requisiti per autorizzazione e accreditamento, verifica del sistema locale, informazione e assistenza tecnica, ricerca, monitoraggio e poteri sostitutivi verso enti inadempienti.

Il Terzo settore, le organizzazioni di volontariato, le cooperative sociali, le associazioni di promozione sociale e gli altri soggetti non lucrativi partecipano alla programmazione, progettazione e realizzazione degli interventi. Anche i soggetti privati lucrativi possono operare nei modi previsti dalla legge.

Riordino delle IPAB e Aziende pubbliche di servizi alla persona

La legge riforma le Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, prevedendone la trasformazione in Aziende pubbliche di servizi alla persona, associazioni o fondazioni. Le nuove Aziende sono enti pubblici senza fini di lucro, dotati di autonomia statutaria, gestionale, patrimoniale, contabile e finanziaria, con ambito territoriale di norma distrettuale.

Sono previsti:

• organi di governo: consiglio di amministrazione, presidente e assemblea dei soci o organismo analogo;
• approvazione regionale dello statuto e delle sue modifiche;
• revisione contabile;
• bilancio sociale e documenti contabili annuali;
• monitoraggio comunale e regionale;
• regole per il patrimonio e la sua valorizzazione.

Le trasformazioni, fusioni ed estinzioni delle istituzioni sono disciplinate da termini iniziali molto stringenti, oggi storicamente esauriti; tali disposizioni hanno rilievo soprattutto come antecedente del sistema attuale.

Programmazione: Piano regionale, Piani di zona e programmi speciali

Il Piano regionale degli interventi e dei servizi sociali, di durata triennale, è lo strumento centrale di programmazione. Integra il Piano sanitario regionale e si raccorda con le politiche educative, formative, del lavoro, culturali e abitative. Definisce obiettivi, livelli essenziali, criteri di accesso prioritario, titoli di fruizione, raccordo con la pianificazione di zona, partecipazione dei cittadini e criteri per gli investimenti.

Il Piano di zona, anch’esso triennale e di ambito distrettuale, traduce gli indirizzi regionali sul territorio: organizza l’accesso, coordina le attività con altri enti pubblici, definisce obiettivi e priorità, ripartizione delle risorse, interventi di riqualificazione urbana, formazione degli operatori e investimenti. È approvato con accordo di programma e coinvolge Comuni, Unioni di Comuni, Aziende USL e soggetti del Terzo settore tramite protocolli di adesione.

La Regione può inoltre promuovere programmi speciali di intervento sociale, tramite accordi approvati dalla Giunta regionale, per aree territoriali o problematiche specifiche.

Qualità, autorizzazione, vigilanza e accreditamento

L’esercizio di strutture e servizi residenziali o semiresidenziali socio-assistenziali e socio-sanitari è subordinato ad autorizzazione; alcuni servizi sono soggetti soltanto a comunicazione di avvio attività. La Giunta regionale stabilisce requisiti, procedure, organismi tecnici e casi di sperimentazione. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, che si avvalgono di organismi tecnici anche con supporto delle Aziende USL.

La vigilanza è comunale, con controlli, ispezioni e relazioni annuali pubblicate in sintesi sul BURERT. Chi avvia attività non soggette ad autorizzazione deve comunicarlo al Comune.

Per i servizi finanziati prevalentemente con risorse pubbliche opera il sistema di accreditamento, rilasciato dai Comuni referenti distrettuali. L’accreditamento presuppone autorizzazione, fabbisogno programmato, requisiti definiti dalla Regione e contratti di servizio con verifica degli adempimenti. L’accreditamento è anche condizione per l’erogazione tramite titoli.

Sanzioni

Sono previste sanzioni amministrative per:

• apertura, ampliamento, trasformazione o gestione senza autorizzazione;
• superamento della capacità ricettiva autorizzata;
• sospensione o interruzione dell’attività senza comunicazione preventiva;
• mancata comunicazione di avvio dell’attività non soggetta ad autorizzazione.

In caso di esercizio abusivo, il Comune dispone anche la chiusura dell’attività e le misure a tutela degli utenti.

Titoli per la fruizione dei servizi e compartecipazione alla spesa

Gli enti locali possono garantire prestazioni e servizi anche mediante titoli di esenzione totale o parziale dalla partecipazione alla spesa. Il Piano regionale disciplina criteri, modalità, servizi fruibili e tutele per i cittadini. L’utente sceglie il soggetto erogatore tra quelli accreditati.

La compartecipazione degli utenti al costo dei servizi è disciplinata dalla Giunta regionale secondo criteri di progressività, capacità economica e tutela delle famiglie numerose. Per i servizi socio-sanitari alle persone non autosufficienti è prevista, in via transitoria, la compartecipazione ai costi non coperti dal Fondo regionale per la non autosufficienza. Per i servizi residenziali agli anziani, la valutazione può coinvolgere anche il patrimonio e i familiari in linea retta nei limiti stabiliti dalla direttiva.

Finanziamento del sistema integrato e Fondo per la non autosufficienza

Le risorse del sistema integrato sono costituite da fondi statali, Fondo sociale regionale e Fondo sociale locale. I Comuni istituiscono un fondo locale distrettuale per finanziare i livelli essenziali. Possono confluire anche risorse private, donazioni e liberalità.

Il Fondo sociale regionale è alimentato da risorse statali, integrative regionali e fondi europei. Copre sia spese correnti operative sia spese di investimento. Le spese correnti sostengono programmazione, sistema informativo, sperimentazioni, formazione e attuazione dei Piani di zona. Le spese di investimento finanziano costruzioni, ristrutturazioni, adeguamenti, manutenzioni straordinarie e acquisti di immobili per strutture sociali e socio-sanitarie.

Gli immobili finanziati restano vincolati per venti anni alla destinazione sociale. La Giunta può autorizzare la rimozione o la diversa destinazione del bene, con eventuale restituzione parziale del contributo. I contributi devono essere restituiti anche in caso di mancata concessione o revoca dell’accreditamento.

È inoltre istituito il Fondo sociale per la non autosufficienza, destinato alle prestazioni socio-assistenziali e socio-sanitarie rivolte a persone non autosufficienti. Le risorse provengono da Fondo sociale regionale, Fondo sanitario regionale, risorse statali finalizzate, risorse regionali e altri soggetti. La ripartizione avviene annualmente tra i Comuni che sottoscrivono l’accordo di programma regionale.

Monitoraggio, valutazione e rendicontazione

La Giunta regionale presenta annualmente al Consiglio una relazione sullo stato di attuazione, sull’evoluzione dei compiti dei soggetti attuatori e sulla finanza del sistema. Entro cinque anni deve inoltre presentare un’analisi d’impatto su destinatari, enti coinvolti e andamento della spesa sociale comunale. I Comuni valutano inoltre efficacia, efficienza e risultati dei servizi nell’ambito dei Piani di zona, con coinvolgimento di utenti e soggetti partecipanti.

Disposizioni finali, transitorie e abrogazioni

La legge reca numerose modifiche ad atti regionali precedenti e abroga una serie di leggi e disposizioni incompatibili. Molte norme transitorie iniziali riguardavano la trasformazione delle IPAB, l’adeguamento dei servizi e l’applicazione di vecchie discipline, ma risultano oggi storicamente esaurite o superate. Restano invece rilevanti come quadro di sistema le norme sull’autorizzazione, l’accreditamento, la programmazione e il finanziamento.