Sentenza del 03/02/2015 n. 1000 - Consiglio di Stato

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’avvio del procedimento e il successivo decreto del 12 dicembre 2008 con cui gli immobili sono stati dichiarati di interesse archeologico particolarmente importante e sottoposti a tutela diretta. Ha dedotto la violazione degli articoli 10 e 13 del d.lgs. n. 42/2004, la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà e insufficienza della motivazione. In particolare, ha sostenuto che nell’area di sua proprietà non fossero stati rinvenuti reperti archeologici certi, che i resti fossero situati in aree contigue, che il tracciato della via Ardeatina fosse soltanto ipotizzato e che precedenti comunicazioni dell’Amministrazione avessero escluso la presenza di vincoli.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure relative al decreto di vincolo e ha dichiarato inammissibile l’impugnazione degli ulteriori atti, ritenendoli privi di natura provvedimentale o meramente endoprocedimentali. Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto legittimo il vincolo perché fondato su una relazione scientifica, documentazione fotografica, cartografie, rilevamenti e studi pregressi, dai quali risultavano resti dell’acquedotto antoniniano, una necropoli romana, mausolei, una domus tardo-antica e il probabile tracciato interrato della via Ardeatina. È stato ritenuto sufficiente lo stretto collegamento tra i reperti rinvenuti nelle aree contigue e l’area sottoposta a tutela, considerata un complesso archeologico unitario e inscindibile. Il giudice ha inoltre chiarito che le precedenti comunicazioni sull’assenza di vincoli non costituivano una valutazione negativa dell’interesse archeologico, ma mere ricognizioni dell’assenza di un vincolo già formalmente imposto. Le spese del grado d’appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• Art. 9 della Costituzione

  La tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione costituisce il fondamento costituzionale dell’attività amministrativa di protezione dei beni culturali.

• Articoli 10, comma 3, lettera a), e 13 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Consentono di dichiarare di interesse culturale particolarmente importante i beni immobili che presentano un interesse archeologico, storico o artistico particolarmente rilevante. La valutazione dell’Amministrazione è tecnico-discrezionale e può fondarsi anche su elementi presuntivi, purché adeguatamente istruiti e motivati.

• Art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Impone l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi. Nel caso concreto la motivazione è stata ritenuta sufficiente perché collegava il vincolo ai reperti, alle risultanze scientifiche, alle cartografie, alle fotografie e alla ricostruzione storica dell’area.

• Art. 104, comma 2, del Codice del processo amministrativo

  Ha consentito al Consiglio di Stato di acquisire e valutare la documentazione prodotta dall’Amministrazione nel giudizio d’appello.

• Art. 101 del Codice del processo amministrativo

  Riguarda l’obbligo di formulare specifiche censure contro i capi della sentenza impugnata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto non necessario esaminare l’eccezione, avendo comunque respinto l’appello nel merito.

• Art. 70 del Codice del processo amministrativo

  Attribuisce al giudice la facoltà, discrezionale, di riunire ricorsi connessi. Nel caso concreto il Collegio ha scelto di trattare autonomamente l’appello.

• Art. 26, comma 1, del Codice del processo amministrativo e art. 92, comma 2, del Codice di procedura civile

  Sono stati applicati per compensare integralmente le spese di giudizio, in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Massime di principio

• Un vincolo archeologico può essere imposto anche su un’area in cui non siano stati materialmente rinvenuti reperti, quando una relazione scientifica dimostri un collegamento stretto, plausibile e tecnicamente documentato con reperti presenti nelle immediate vicinanze.
• La tutela può estendersi a un’intera area circostante quando i reperti costituiscono un complesso archeologico unitario e inscindibile, comprendente anche spazi non edificati o non direttamente interessati da ritrovamenti.
• L’Amministrazione può fondare il vincolo su presunzioni archeologiche, reperti interrati, cartografie storiche, fotografie, rilevamenti e studi pregressi; non è sempre necessaria la previa emersione o localizzazione esatta di ogni reperto.
• Il giudice amministrativo esercita un controllo principalmente estrinseco sulla valutazione archeologica: verifica istruttoria, attendibilità, coerenza, motivazione e assenza di travisamento o manifesta irrazionalità, senza sostituire il proprio giudizio tecnico a quello dell’Amministrazione.
• La semplice comunicazione secondo cui un immobile non è gravato da un vincolo preesistente non equivale a una decisione amministrativa che escluda definitivamente l’interesse archeologico dell’area.
• Gli atti preparatori, le comunicazioni e i pareri endoprocedimentali normalmente non sono autonomamente impugnabili, perché la lesione giuridicamente rilevante deriva dal provvedimento finale di imposizione del vincolo.
• Quando il vincolo viene imposto dopo la realizzazione di opere abusive o dopo il rilascio di titoli edilizi, l’Amministrazione comunale deve comunque valutare specificamente la compatibilità delle opere con la tutela archeologica sopravvenuta.