Sentenza n. 1142/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

Il raggruppamento secondo classificato ha impugnato l’aggiudicazione e gli atti di gara, chiedendo l’aggiudicazione in proprio favore, il subentro nel contratto o, in subordine, il risarcimento. Nel ricorso introduttivo ha dedotto: 1) violazione di trasparenza, imparzialità, buon andamento e lex specialis, nonché difetto di motivazione, perché la commissione avrebbe introdotto, dopo l’apertura delle offerte tecniche, una preferenza per l’auditing di progetti rispetto alla fiscalità internazionale (item 6); 2) difetto di istruttoria e irragionevolezza per aver sottovalutato, nell’item 5, l’esperienza di una componente quale presidente e membro di collegi sindacali di aziende del SSN; 3) violazione della lex specialis perché il metodo Q1 sarebbe quantitativo e avrebbe imposto il punteggio massimo a chi vantava più anni di esperienza; 4) contraddittorietà e irragionevolezza per aver confermato il punteggio di 6 all’item 6 nonostante la rettifica dell’esperienza del raggruppamento da 16,83 a 20,17 anni; 5) conseguente richiesta di rideterminare i punteggi attribuendo 12 punti al raggruppamento per ciascuno degli item 5 e 6. Con motivi aggiunti ha chiesto l’esclusione dell’aggiudicatario per asserita mancanza del requisito minimo di fiscalità internazionale e tardiva iscrizione all’elenco fornitori Sintel; ha contestato la valutazione dell’item 6, negando pertinenza all’esperienza dichiarata in fiscalità internazionale e sostenendo che incarichi in collegi sindacali non equivalessero ad audit di certificazione di progetti; ha contestato l’item 5 per l’inclusione di esperienze presso la Fondazione e l’Azienda autonoma Policlinico Tor Vergata e per disparità di trattamento; infine, ha chiesto la riassegnazione dei punteggi. Il raggruppamento aveva inoltre contestato l’uso, per l’item 6, di anni di esperienza sovrapposti e la valutazione delle esperienze dell’aggiudicatario.

La decisione

Il TAR accoglie il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti nei limiti indicati e annulla gli atti di gara. Accoglie il primo e il quarto motivo introduttivo: la commissione ha stabilito, dopo aver aperto le offerte tecniche, di attribuire maggiore rilievo all’audit di progetti rispetto alla fiscalità internazionale, specificando così il criterio in un momento in cui ciò non era più consentito; è irrilevante che Q1 fosse discrezionale, poiché il punteggio del raggruppamento è stato motivato proprio con la prevalente esperienza fiscale. Respinge il secondo motivo introduttivo: non è manifestamente illogico valutare come non pienamente congruente l’esperienza nei collegi sindacali rispetto alle prestazioni operative di consulenza contabile e fiscale. Respinge il terzo e il quinto motivo: il metodo Q1 è discrezionale, non quantitativo, e il maggior numero di anni non determina automaticamente il punteggio massimo. La contestazione del controinteressato sugli anni riconosciuti ai concorrenti non può essere introdotta con memoria difensiva: occorreva ricorso incidentale ai sensi dell’art. 42 c.p.a.; inoltre, la motivazione amministrativa non può essere integrata postumamente in giudizio. Quanto ai motivi aggiunti, respinge il motivo A: sulla base del curriculum e delle consulenze prestate a gruppi multinazionali e all’agenzia per l’internazionalizzazione, la commissione poteva ritenere provato il requisito minimo di fiscalità internazionale; la manifestazione d’interesse era stata trasmessa il 17 settembre 2025 tramite Sintel e l’iscrizione all’elenco fornitori, effettuata il 2 ottobre 2025, era necessaria soltanto per la successiva fase di gara. Accoglie parzialmente il motivo B: la partecipazione dell’aggiudicatario a collegi sindacali non equivale all’audit di certificazione di progetti e non poteva essere conteggiata per l’item 6; inoltre, la commissione aveva ignorato esperienze analoghe della componente del raggruppamento, rivelando inattendibilità e disparità nell’apprezzamento. Accoglie parzialmente il motivo C: per l’item 5 non potevano essere considerate le consulenze rese alla Fondazione PTV Policlinico Tor Vergata e all’Azienda autonoma Policlinico Tor Vergata, che all’epoca non erano integrate nel SSN; restano invece pertinenti le esperienze presso l’Azienda Ospedaliera San Camillo Forlanini e le ASL, senza che rilevi la diversa tipologia delle prestazioni sanitarie erogate. Respinge il motivo D, perché dai verbali non risulta che l’esperienza del capo progetto dell’aggiudicatario nei collegi sindacali sia stata valutata, per l’item 5, più favorevolmente di quella della professionista ricorrente. Respinge il motivo E per la natura discrezionale del metodo Q1. In sede di riedizione del potere la commissione deve rivalutare l’item 6 del raggruppamento attribuendo pari rilievo all’esperienza in fiscalità internazionale e a quella di auditing di certificazione di progetti; deve ricalcolare per l’aggiudicatario gli anni e i punteggi degli item 5 e 6, escludendo dall’item 5 le esperienze presso la Fondazione e l’Azienda autonoma Policlinico Tor Vergata e dall’item 6 la partecipazione a collegi sindacali. Non è disposta direttamente l’aggiudicazione né il subentro: la valutazione è rimessa alla commissione. L’IRCCS è condannato alle spese in favore delle ricorrenti per € 3.000,00, oltre accessori e rimborso del contributo unificato; spese compensate con il controinteressato.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Il fatto che, dopo avere preso visione delle offerte, i commissari abbiano deciso di attribuire maggiore peso all’attività di audit su progetti rispetto a quella di consulenza in materia di fiscalità internazionale – la quale, comunque, è requisito minimo a pena di esclusione (cfr. art. 2 del capitolato) – costituisce una palese violazione dei principi di trasparenza delle operazioni di gara e di imparzialità dell’azione amministrativa.

  La decisione riconduce la fissazione postuma di una diversa ponderazione dei criteri ai principi di imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, lesi quando la commissione specifica il criterio dopo aver conosciuto le offerte.

• art. 1 l. 241/1990

  Il fatto che, dopo avere preso visione delle offerte, i commissari abbiano deciso di attribuire maggiore peso all’attività di audit su progetti rispetto a quella di consulenza in materia di fiscalità internazionale – la quale, comunque, è requisito minimo a pena di esclusione (cfr. art. 2 del capitolato) – costituisce una palese violazione dei principi di trasparenza delle operazioni di gara e di imparzialità dell’azione amministrativa.

  I principi di trasparenza e imparzialità impediscono alla commissione di attribuire, dopo la conoscenza delle offerte, un peso preferenziale a una delle componenti del criterio di valutazione.

• art. 42 c.p.a.

  Invero, per contestare gli anni di esperienza riconosciuti dalla commissione ai due concorrenti, ossia 20,17 anni al R.T.P. Ferrara e 16,67 anni allo studio professionale LTP, quest’ultimo avrebbe dovuto proporre ricorso incidentale avverso le valutazioni dell’organo esaminatore, giacché, ai sensi dell’art. 42 c.p.a., le parti resistenti ed i controinteressati devono obbligatoriamente utilizzare tale strumento processuale per sollevare censure il cui interesse sorge in dipendenza della domanda principale.

  Il controinteressato che intenda contestare valutazioni della commissione il cui interesse a impugnarle dipende dalla domanda principale deve proporre ricorso incidentale, non potendo far valere la censura soltanto con una memoria.

• art. 8 del capitolato

  Per gli item 5) e 6) l’art. 8 del capitolato stabilisce l’applicazione del metodo di attribuzione del punteggio “Q1”, che, in base alla griglia contenuta nello stesso articolo, ha carattere discrezionale e si basa sull’assegnazione di cinque possibili coefficienti (1 = eccellente, 0.7 = ottimo, 0.5 = buono, 0.3 = discreto e 0.1= sufficiente).

  Il metodo Q1 previsto dalla lex specialis è discrezionale: il maggior numero di anni di esperienza non comporta di per sé l’attribuzione del coefficiente massimo.

• art. 3-ter l. 502/1992

  Invece, il compito del collegio sindacale nelle aziende del SSN, ai sensi dell’art. 3-ter della legge n. 502/1992 e dell’art. 20 del d.lgs. n. 123/2011, è da un lato più ampio di quello del consulente commercialista, perché comprende la verifica della gestione sotto il profilo economico e patrimoniale, incluso il corretto utilizzo di beni strumentali, attrezzature mediche e farmaci; dall’altro lato è più ristretto, in quanto attiene alla vigilanza sulla regolarità amministrativo-contabile, ossia al controllo delle scritture, degli adempimenti fiscali e previdenziali e del bilancio d’esercizio dell’ente, mentre non si estende agli aspetti operativi, quali la compilazione dei libri contabili, la redazione del bilancio, la predisposizione e trasmissione all’Agenzia delle Entrate dei modelli di dichiarazione obbligatori, l’addestramento del personale.

  Le funzioni del collegio sindacale, pur comprendendo vigilanza economico-patrimoniale e contabile, non coincidono con le attività operative di consulenza fiscale e contabile oggetto del servizio; la relativa esperienza può quindi essere valutata come non pienamente congruente.

• art. 20 d.lgs. 123/2011

  Invece, il compito del collegio sindacale nelle aziende del SSN, ai sensi dell’art. 3-ter della legge n. 502/1992 e dell’art. 20 del d.lgs. n. 123/2011, è da un lato più ampio di quello del consulente commercialista, perché comprende la verifica della gestione sotto il profilo economico e patrimoniale, incluso il corretto utilizzo di beni strumentali, attrezzature mediche e farmaci; dall’altro lato è più ristretto, in quanto attiene alla vigilanza sulla regolarità amministrativo-contabile, ossia al controllo delle scritture, degli adempimenti fiscali e previdenziali e del bilancio d’esercizio dell’ente, mentre non si estende agli aspetti operativi, quali la compilazione dei libri contabili, la redazione del bilancio, la predisposizione e trasmissione all’Agenzia delle Entrate dei modelli di dichiarazione obbligatori, l’addestramento del personale.

  La vigilanza del collegio sindacale è distinta dall’esecuzione delle prestazioni operative di consulenza richieste dalla gara e non può essere considerata automaticamente equivalente a queste ultime.

• art. 2 del capitolato

  Sicché resiste alle censure attoree l’apprezzamento della commissione, che ha riconosciuto al controinteressato il requisito di minima dell’esperienza professionale in materia di fiscalità internazionale, prescritto dall’art. 2 del capitolato.

  Il requisito minimo di esperienza in fiscalità internazionale può essere ritenuto comprovato sulla base delle consulenze dichiarate per imprese multinazionali e delle attività svolte in favore dell’agenzia per l’internazionalizzazione, quando la natura degli incarichi consente ragionevolmente di riferirli a questioni fiscali transfrontaliere.

• art. 2 l. 241/1990

  Nelle sedute del 13 e del 17 aprile 2026 l’organo valutatore ha, allora, aumentato a 20,17 gli anni di esperienza del gruppo capeggiato dalla dottoressa Ferrara per l’item 6), dando atto che le attività svolte “sono pertinenti alla caratteristica premiante”, “anche se prevalentemente incentrate sulla fiscalità” (così verbali del 13.4.2026 e del 17.4.2026; la rettifica è stata, quindi, recepita con determinazione del 22.4.2026, sub doc. 7 ricorrente).

  Il testo non applica né interpreta l’art. 2 l. 241/1990; la citazione non costituisce fondamento della decisione.

• art. 22, commi 117-121, l.r. Lazio 1/2020

  Tuttavia, alla stregua del chiaro tenore letterale dell’art. 22, commi 117 e ss., della L.R. Lazio n. 1/2020, solo con la trasformazione della Fondazione “PTV Policlinico Tor Vergata” e dell’Azienda autonoma “Policlinico Tor Vergata” nella nuova Azienda ospedaliero-universitaria “Policlinico Tor Vergata”, avvenuta con il d.p.c.m. attuativo del 23 dicembre 2025 (doc. 30 ricorrente), si è realizzata l’integrazione nel SSN, ai sensi dell’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 517/1999, “superando le disposizioni previgenti, anche statutarie, incompatibili con il richiamato d.lgs. 517/1999 e operando l’adeguamento delle relative iscrizioni contabili” (art. 22, comma 120), nonché pervenendo all’applicazione della disciplina di cui ai d.lgs. n. 502/1992 e n. 517/1999 (art. 22, comma 121).

  Le esperienze presso la Fondazione e l’Azienda autonoma Policlinico Tor Vergata non erano esperienze presso aziende del SSN prima della loro trasformazione nella nuova azienda ospedaliero-universitaria e della conseguente integrazione nel servizio sanitario.

• art. 8, comma 2, d.lgs. 517/1999

  Tuttavia, alla stregua del chiaro tenore letterale dell’art. 22, commi 117 e ss., della L.R. Lazio n. 1/2020, solo con la trasformazione della Fondazione “PTV Policlinico Tor Vergata” e dell’Azienda autonoma “Policlinico Tor Vergata” nella nuova Azienda ospedaliero-universitaria “Policlinico Tor Vergata”, avvenuta con il d.p.c.m. attuativo del 23 dicembre 2025 (doc. 30 ricorrente), si è realizzata l’integrazione nel SSN, ai sensi dell’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 517/1999, “superando le disposizioni previgenti, anche statutarie, incompatibili con il richiamato d.lgs. 517/1999 e operando l’adeguamento delle relative iscrizioni contabili” (art. 22, comma 120), nonché pervenendo all’applicazione della disciplina di cui ai d.lgs. n. 502/1992 e n. 517/1999 (art. 22, comma 121).

  L’integrazione nel SSN dei soggetti interessati si è realizzata con la loro trasformazione nella nuova azienda ospedaliero-universitaria, non prima.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, la commissione può specificare in sub-criteri o sub-pesi i criteri di valutazione della lex specialis soltanto prima dell’apertura delle offerte; dopo averne preso visione non può introdurre o modificare la ponderazione dei parametri, perché ciò viola trasparenza e imparzialità.
• La motivazione dell’atto di valutazione non può essere integrata postumamente dall’amministrazione con argomentazioni difensive in giudizio; la legittimità va scrutinata sulla base delle ragioni espresse nel provvedimento o negli atti che ne costituiscono la motivazione.
• Il metodo di valutazione discrezionale fondato su coefficienti qualitativi non attribuisce automaticamente il punteggio massimo al concorrente che dichiari più anni di esperienza: la durata è un elemento da apprezzare secondo i criteri della lex specialis.
• L’esperienza nei collegi sindacali non è di per sé equivalente all’attività di auditing per la certificazione di progetti né alle prestazioni operative di consulenza contabile e fiscale; la pertinenza va valutata in relazione all’oggetto specifico del servizio.
• Se il controinteressato intende contestare una valutazione della commissione e il suo interesse a farlo dipende dalla domanda principale, deve proporre ricorso incidentale ai sensi dell’art. 42 c.p.a.; la contestazione non può essere introdotta soltanto con una memoria difensiva.
• Ai fini di un criterio che premia l’esperienza presso aziende del SSN, non sono computabili le prestazioni rese a enti che non erano ancora integrati nel servizio sanitario nazionale al momento in cui l’esperienza è stata maturata.

Come è indicizzato