Sentenza n. 7580/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Campania n. 2326/2023, che aveva respinto il ricorso diretto a ottenere l’accertamento dell’insussistenza, o della diversa entità, del debito contributivo. Il permesso di costruire n. 12/2014 riguardava il cambio d’uso di 25 unità già adibite ad alloggi di servizio in residenze, il frazionamento in due unità di un’unità produttivo-commerciale e opere di manutenzione ordinaria. La società sosteneva che, secondo il regolamento comunale, gli alloggi avessero già perso la pertinenzialità alla destinazione produttiva e che il Comune avesse errato nella quantificazione degli oneri, anche considerando un recupero del sottotetto che non esisteva. In appello sono stati riproposti i motivi di primo grado, contestando la debenza e il calcolo delle somme richieste.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR Campania, ha accolto il ricorso di primo grado. Ha chiarito che la pretesa relativa agli oneri può essere contestata con un’azione di accertamento del rapporto obbligatorio pecuniario, nell’ambito della giurisdizione esclusiva amministrativa. Nel merito, il contributo correlato al mutamento d’uso presuppone un incremento del carico urbanistico, da valutare in termini differenziali rispetto alla destinazione precedente e in relazione alla maggiore attrazione di persone e all’uso più intenso delle urbanizzazioni. Gli immobili erano già stabilmente abitati, seppure da dipendenti, e il Comune non ha dimostrato un effettivo aumento del carico urbanistico né ha indicato criteri e parametri idonei a provarlo. Tale ragione è stata ritenuta assorbente rispetto agli ulteriori profili dedotti. Le spese del doppio grado sono state poste a carico del Comune e liquidate in € 7.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  l'azione volta alla declaratoria di insussistenza o diversa entità del debito contributivo per oneri di urbanizzazione può essere intentata a prescindere dall'impugnazione o esistenza dell'atto con il quale viene richiesto il pagamento, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario, e quindi avente a oggetto diritti soggettivi, proponibile nel termine prescrizionale dinanzi al giudice amministrativo attesa la sua cognizione esclusiva ex articolo 133, comma1, lett. f), c.p.a.

  La domanda di accertamento dell’insussistenza o della diversa entità del debito per oneri di urbanizzazione riguarda un rapporto obbligatorio pecuniario e può essere proposta, nel termine di prescrizione, davanti al giudice amministrativo in giurisdizione esclusiva, senza necessità di impugnare l’atto di richiesta del pagamento.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il cambio di destinazione d'uso consiste nella modifica della finalità di utilizzo di un'unità immobiliare ed è urbanisticamente rilevante – anche in termini di sanzione demolitoria - laddove si richieda il passaggio a una diversa categoria funzionale, nell'ambito di quanto disposto dall'art. 23-ter d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra le seguenti: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale.

  Il mutamento d’uso è urbanisticamente rilevante quando comporta il passaggio a una diversa categoria funzionale, anche se non accompagnato da opere edilizie.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  In linea di fatto, dagli atti emerge come l’operazione urbanistico edilizia oggetto della richiesta di oneri – costituente il presente oggetto controverso – riguardi il permesso di costruire n. 12 del 2014, rilasciato ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. 380/2001, “per la variazione di destinazione d’uso di n. 25 unità immobiliari identificate con gli interni da 1 a 15 della scala A e gli interni da 1 a 10 della scala B, da alloggi di servizio a residenze, la realizzazione del frazionamento di una unità produttiva/commerciale, esistente, in due unità distinti e la esecuzione di alcune opere di manutenzione ordinaria”.

  La disposizione è richiamata per identificare il titolo edilizio e gli interventi cui si riferiva la pretesa contributiva; la sentenza non ne ricava una distinta regola interpretativa.

Massime di principio

• La domanda diretta ad accertare l’insussistenza o la diversa entità del debito per oneri di urbanizzazione è un’azione relativa a un rapporto obbligatorio pecuniario, proponibile nel termine di prescrizione davanti al giudice amministrativo in giurisdizione esclusiva, anche senza impugnare l’atto con cui il pagamento è richiesto.
• Il contributo connesso a un mutamento di destinazione d’uso presuppone un incremento del carico urbanistico effettivo, da accertare in modo differenziale rispetto agli effetti della destinazione precedente; non è sufficiente il solo mutamento formale quando l’uso precedente comportava già una stabile permanenza abitativa e l’amministrazione non dimostra una maggiore attrazione di persone o un utilizzo più intenso delle urbanizzazioni.
• Gli oneri di urbanizzazione devono essere correlati alle opere e ai servizi effettivamente realizzati e non possono eccedere i costi effettivamente sostenuti dall’ente; l’incremento del carico urbanistico non può essere affermato con formule generiche, ma richiede l’indicazione e la dimostrazione dei criteri e parametri applicati.

Come è indicizzato