Ordinanza n. 243/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione dirigenziale con cui il Comune di Terni lo aveva escluso dalla graduatoria per l'assegnazione di un alloggio ERP, ritenendo ostativa la presenza di precedenti condanne penali non seguite da riabilitazione ai sensi dell'art. 178 cod. pen. Le censure erano dirette contro l'applicazione degli artt. 20, comma 2, lett. c), e 29, comma 1, lett. c), della legge regionale umbra n. 23/2003, deducendone il contrasto con plurimi parametri costituzionali. Il ricorrente aveva riportato condanne risalenti, intervenute tra il 2001 e il 2014, con pena eseguita o estinta, ma senza riabilitazione. Il TAR ha inoltre esaminato l'incidenza della sopravvenuta legge regionale n. 2/2026, il cui art. 18, comma 2, disponeva l'ultrattività della disciplina previgente per i procedimenti in corso. Le questioni prospettate riguardano, in particolare, la ragionevolezza e proporzionalità dell'automatismo ostativo, la possibile qualificazione dell'effetto come pena accessoria riservata alla legislazione statale, il divieto di automatismi sanzionatori e la lesione del diritto all'abitazione e alla vita familiare.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione e ha giudicato ammissibile la proposizione della questione di legittimità costituzionale in via incidentale, poiché l'atto comunale era meramente ricognitivo dell'effetto ostativo direttamente derivante dalle norme regionali censurate. Ha ritenuto irrilevante, ai fini della legittimità dell'atto impugnato, lo ius superveniens rappresentato dalla legge regionale n. 2/2026, applicando il principio tempus regit actum; tuttavia ha sollevato, in via conseguenziale, questione di legittimità costituzionale anche dell'art. 18, comma 2, della stessa legge, limitatamente al riferimento all'art. 20 della legge regionale n. 23/2003, per avere mantenuto applicabile la disciplina previgente ai procedimenti in corso. Le questioni relative agli artt. 20, comma 2, lett. c), e 29, comma 1, lett. c), della legge regionale n. 23/2003 sono state ritenute rilevanti, perché la loro applicazione avrebbe condotto al rigetto del ricorso, e non manifestamente infondate. Secondo il TAR, l'automatica esclusione fondata su condanne risalenti non appare riconducibile a un'esigenza primaria né giustificata da un adeguato rapporto tra mezzi e fine, incidendo sul diritto all'abitazione. L'effetto ostativo presenta inoltre i caratteri di una pena accessoria o di una speciale incapacità giuridica, materia riservata alla legislazione statale e soggetta a riserva di giurisdizione; opera in modo automatico, senza consentire una valutazione individualizzata e un bilanciamento concreto; può ledere il diritto all'abitazione e alla vita familiare tutelati dagli artt. 2, 3 e 29 Cost. e dall'art. 8 CEDU, attraverso l'art. 117, primo comma, Cost. Il giudizio principale è stato sospeso e gli atti sono stati trasmessi alla Corte costituzionale. Non è stata quindi definita la domanda di annullamento. Nessuna statuizione sulle spese risulta adottata.

Norme richiamate

• art. 20, comma 2, lett. c), l.r. Umbria n. 23/2003

  non avere riportato condanne penali passate in giudicato, salvo che non sia intervenuta la riabilitazione di cui all' articolo 178 del codice penale, per uno dei reati previsti dagli articoli 51, comma 3 bis del codice di procedura penale, dall' articolo 73, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 ..., nonché per i reati di favoreggiamento o sfruttamento della prostituzione

  La disposizione è stata ritenuta direttamente ostativa all'accesso all'assegnazione ERP e sospettata di violare gli artt. 2, 3, 25, 29 e 117 Cost., per l'automatismo dell'esclusione, la sproporzione rispetto al fine perseguito e la possibile natura di pena accessoria.

• art. 29, comma 1, lett. c), l.r. Umbria n. 23/2003

  ai fini dell'assegnazione degli alloggi ... i beneficiari ... non avere riportato condanne penali passate in giudicato, salvo che non sia intervenuta la riabilitazione di cui all'articolo 178 del codice penale, per i reati di vilipendio ..., per i delitti contro la pubblica amministrazione, contro l'amministrazione della giustizia, contro l'ordine pubblico, contro la persona, contro il patrimonio e per i reati di gioco d'azzardo ..., di detenzione e/o porto abusivo di armi ... e di traffico di armi ...

  La disposizione è stata ritenuta rilevante e non manifestamente infondata per le medesime ragioni: automatismo ostativo, incidenza sul diritto all'abitazione, possibile natura afflittiva assimilabile a una pena accessoria e violazione della competenza legislativa statale in materia penale.

• art. 18, comma 2, l.r. Umbria n. 2/2026

  I procedimenti amministrativi relativi agli interventi di cui ai Titoli II e III della L.R. 23/2003, in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, sono portati a compimento secondo quanto previsto dagli articoli 20 e 20-bis della L.R. 23/2003 nel testo antecedente alle modifiche apportate dalla presente legge.

  La norma è stata censurata in via conseguenziale limitatamente al riferimento all'art. 20 della l.r. n. 23/2003, nella parte in cui mantiene ultrattiva la disciplina previgente per i procedimenti in corso.

• art. 178 cod. pen.

  La riabilitazione estingue le pene accessorie ed ogni altro effetto penale della condanna, salvo che la legge disponga diversamente.

  Il richiamo alla riabilitazione è stato valorizzato quale indice sintomatico della natura sostanzialmente afflittiva e assimilabile a pena accessoria dell'effetto ostativo previsto dalla legge regionale.

• art. 3, primo comma, Cost.

  Parametro della ragionevolezza: la disciplina è sospettata di determinare una sproporzione evidente tra i mezzi, consistenti nell'esclusione automatica per condanne risalenti, e il fine perseguito.

• art. 25, secondo comma, Cost.

  Parametro della riserva di legge statale in materia penale, ritenuto rilevante in relazione alla possibile qualificazione dell'effetto ostativo come pena accessoria.

• art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.

  Parametro della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento penale, prospettato come ostativo alla previsione regionale di una conseguenza sostanzialmente afflittiva assimilabile a pena accessoria.

• artt. 2 e 29 Cost.

  Parametri posti a tutela dello sviluppo della personalità e della vita familiare, ritenuti compromessi dall'esclusione dall'accesso all'alloggio ERP fondata automaticamente su precedenti penali risalenti.

• art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 8 CEDU

  Ogni persona ha il diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.

  La compromissione del diritto all'abitazione e della vita familiare è stata prospettata come lesione della tutela convenzionale della vita privata e familiare.

• art. 134, primo comma, Cost.

  Base costituzionale del potere della Corte costituzionale di giudicare sulle questioni di legittimità costituzionale rimesse dal giudice.

• art. 23 l. n. 87/1953

  Disciplina processuale della rimessione della questione di legittimità costituzionale.

Massime di principio

• È rilevante e ammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata nel giudizio amministrativo quando l'atto impugnato è meramente ricognitivo di un effetto ostativo direttamente imposto dalla disposizione legislativa censurata e la controversia non può essere definita senza applicare quella disposizione.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata, di regola, alla luce della disciplina normativa e della situazione di fatto esistenti al momento della sua adozione; la sopravvenienza normativa non determina normalmente l'illegittimità sopravvenuta dell'atto, salvo ipotesi eccezionali.
• Una disciplina regionale che escluda automaticamente dall'accesso all'edilizia residenziale pubblica persone gravate da condanne penali risalenti, senza consentire una valutazione individualizzata della loro attualità, gravità e rilevanza, può risultare irragionevole e sproporzionata rispetto alla tutela del diritto sociale all'abitazione.
• Un effetto ostativo automatico collegato a precedenti penali, soprattutto quando la sua cessazione è subordinata alla riabilitazione ex art. 178 cod. pen., può presentare natura sostanzialmente afflittiva, assimilabile a una pena accessoria o a una speciale incapacità giuridica; la relativa previsione è soggetta alla riserva di legge statale in materia penale.
• La previsione automatica di conseguenze sfavorevoli derivanti da una condanna penale, senza attribuire all'amministrazione o al giudice un potere di graduazione e bilanciamento in concreto, può contrastare con il divieto di automatismi sanzionatori.
• L'esclusione automatica dall'accesso a un alloggio ERP per precedenti penali può incidere sul diritto all'abitazione quale presupposto della dignità personale e dello sviluppo della vita familiare, ponendosi in tensione con gli artt. 2, 3 e 29 Cost. e con l'art. 8 CEDU, tramite l'art. 117, primo comma, Cost.

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