Sentenza del 14/02/2019 n. 18 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La Corte dei conti ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, come sostituito dall'art. 1, comma 434, della legge n. 232 del 2016. La disposizione consentiva agli enti locali in predissesto, che non avessero ancora effettuato il riaccertamento straordinario dei residui, di rimodulare o riformulare il piano di riequilibrio, scorporando una quota di disavanzo e ripianandola in trent'anni. Secondo il rimettente, tale meccanismo avrebbe consentito di mantenere una maggiore spesa corrente durante un periodo eccessivamente lungo, aggirando gli obiettivi del piano, indebolendo i controlli della Corte dei conti, posticipando il risanamento a carico delle generazioni future e permettendo il ricorso all'indebitamento per finanziare spese correnti. Sono stati denunciati, tra gli altri, gli artt. 81 e 97 Cost., in materia di equilibrio di bilancio, sana gestione finanziaria e responsabilità degli amministratori.

La decisione

La Corte costituzionale ha ritenuto ammissibili le questioni, riconoscendo alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti la legittimazione a sollevare l'incidente di costituzionalità nell'ambito del controllo di legittimità-regolarità sui bilanci e sui piani di riequilibrio. Nel merito, ha dichiarato fondata la questione in riferimento agli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. La dilazione trentennale, non collegata all'eccezionale passaggio al nuovo sistema contabile previsto per il riaccertamento straordinario, alterava l'equilibrio di bilancio, consentiva di destinare alla spesa corrente risorse necessarie al ripiano del disavanzo, comprometteva la responsabilità democratica degli amministratori e gravava irragionevolmente sulle generazioni future. È stata quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'intero art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, come sostituito dalla legge n. 232 del 2016. Le ulteriori censure sono rimaste assorbite.

Norme richiamate

• Art. 1, comma 714, legge 28 dicembre 2015, n. 208, come sostituito dall'art. 1, comma 434, legge 11 dicembre 2016, n. 232

  Consentiva agli enti locali in predissesto di rimodulare o riformulare il piano e di ripianare in trenta anni la quota di disavanzo derivante dalla revisione straordinaria dei residui.

  La norma è stata dichiarata costituzionalmente illegittima perché permetteva una dilazione eccessiva del disavanzo e l'utilizzo delle risorse così liberate per la spesa corrente.

• Art. 81 Costituzione

  Principio dell'equilibrio dei bilanci e della sostenibilità del debito pubblico.

  Impone che il risanamento finanziario sia effettivo, coerente e non procrastinato indefinitamente; costituisce una clausola generale contro norme che perturbino la sana gestione finanziaria.

• Art. 97, primo comma, Costituzione

  Le pubbliche amministrazioni assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

  Collega equilibrio di bilancio, legalità, imparzialità, efficienza e responsabilità dell'amministrazione, impedendo soluzioni che consentano di mantenere strutturalmente la spesa oltre le risorse disponibili.

• Art. 119, sesto comma, Costituzione

  I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento.

  L'indebitamento non può essere utilizzato per finanziare la spesa corrente o per prolungare la gestione di un disavanzo strutturale.

• Art. 243-bis e art. 243-quater del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267

  Disciplina della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale e dei controlli sull'esecuzione del piano.

  Il predissesto è uno strumento eccezionale, fondato su un piano strutturale, verificabile e sostenibile, normalmente soggetto alla vigilanza della Corte dei conti e non liberamente modificabile in modo da eludere gli obiettivi di rientro.

• Art. 188 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267

  L'eventuale disavanzo di amministrazione è immediatamente applicato all'esercizio in corso o ripianato negli esercizi successivi, comunque non oltre la durata della consiliatura.

  Il regime ordinario richiede un ripiano tempestivo, entro il ciclo di programmazione o il mandato elettorale, evitando che il disavanzo venga trasferito indefinitamente agli amministratori e cittadini futuri.

• Art. 3, comma 16, decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118

  L'eventuale maggiore disavanzo derivante dal riaccertamento straordinario dei residui può essere ripianato in non più di trenta esercizi a quote costanti.

  La dilazione trentennale è ammissibile solo per l'eccezionale disavanzo emerso dal passaggio al nuovo sistema contabile e dal riaccertamento straordinario, non per disavanzi ordinari o già conoscibili.

• Art. 9, comma 2, legge 24 dicembre 2012, n. 243

  Il recupero del saldo negativo deve essere assicurato entro il triennio successivo, in quote costanti.

  Conferma la regola generale del rientro in tempi brevi e coerenti con il ciclo triennale di bilancio.

• Art. 3, comma 7, decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118

  Disciplina il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi.

  Il riaccertamento straordinario costituisce un'operazione eccezionale di transizione al nuovo ordinamento contabile e non è automaticamente equiparabile alla revisione dei residui effettuata nell'ambito del piano di riequilibrio.

• Art. 24 e art. 117, primo comma, Costituzione, in relazione alla CEDU

  Parametri invocati dal rimettente con riferimento al diritto a un ricorso effettivo, alla certezza giuridica e alla tutela dei creditori.

  Le relative censure non sono state esaminate nel merito, perché assorbite dall'accoglimento della questione fondata sugli artt. 81 e 97 Cost.

Massime di principio

• Le procedure di predissesto devono assicurare un rientro reale, strutturale e verificabile; non possono trasformarsi in strumenti per rinviare indefinitamente il riequilibrio.
• Una dilazione molto lunga del disavanzo è costituzionalmente giustificabile solo quando deriva da una specifica e eccezionale transizione contabile prevista dalla legge, non per disavanzi ordinari o già emersi.
• Le risorse liberate dalla riduzione degli accantonamenti destinati al ripiano non possono essere utilizzate per ampliare stabilmente la spesa corrente mentre l'ente resta in disavanzo.
• L'indebitamento degli enti locali deve finanziare esclusivamente investimenti e non può sostenere spese correnti o la sopravvivenza di squilibri strutturali.
• Un piano di riequilibrio approvato non può essere modificato autonomamente in modo da ridurre gli obiettivi sostanziali e rendere inefficace il controllo della Corte dei conti.
• Il risanamento deve rispettare l'equità intergenerazionale: non è legittimo trasferire a futuri amministratori e cittadini debiti e disavanzi senza un adeguato limite temporale e senza una chiara imputazione delle responsabilità.
• Nei casi analoghi, occorre verificare la natura del disavanzo, la specifica base legislativa della dilazione, la sostenibilità del piano, la destinazione delle risorse e il mantenimento di controlli effettivi e di obiettivi misurabili.