Sentenza n. 177/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

Italgas, seconda classificata in una gara alla quale avevano partecipato soltanto essa e Novareti, ha impugnato l’aggiudicazione del 13 gennaio 2026 e gli atti di gara, chiedendo anche l’inefficacia dell’eventuale contratto e il subentro. Con il primo motivo ha sostenuto che Novareti dovesse essere esclusa per non avere indicato separatamente nell’offerta economica gli oneri aziendali per la sicurezza, invocando l’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 e contestando anche la valutazione di anomalia. Con il secondo ha denunciato la commistione tra offerta tecnica ed economica, poiché nell’offerta tecnica di Novareti era presente un’analisi costi-benefici con valori di TIR. Con il terzo ha contestato il calcolo del punteggio del sub-criterio C.2.2, n. 2, sostenendo che il denominatore della formula dovesse riferirsi ai PDR potenziali dell’offerta di ciascun concorrente; ha impugnato cautelativamente la formula della lex specialis. Con il quarto ha dedotto che la stazione appaltante avrebbe consentito a Novareti di regolarizzare un documento tecnico non leggibile o non correttamente sottoscritto, alterando l’offerta dopo la scadenza. Con il quinto, in via subordinata, ha lamentato incompletezza dell’istruttoria e violazione della segretezza, dubitando che tutti i documenti tecnici fossero stati caricati e valutati. Con i motivi aggiunti ha contestato i punteggi di Novareti per i sub-criteri C.1.8 e C.1.10 (fattibilità dell’immissione di gas rinnovabile e completezza della relazione), C.4.2 (interventi per incrementare l’iniezione di gas rinnovabile), C.1.4 (simulazioni della rete nel tempo) e C.3.4 (rinnovo degli impianti di protezione catodica), denunciando violazione della lex specialis, difetto di istruttoria, travisamento, disparità di trattamento e irragionevolezza. Novareti ha proposto ricorso incidentale contro l’ammissione e i punteggi di Italgas, successivamente integrato; la Provincia e Novareti hanno chiesto il rigetto del ricorso principale.

La decisione

Il ricorso principale e i motivi aggiunti di Italgas sono stati rigettati; l’aggiudicazione e gli altri atti impugnati sono rimasti salvi. Il primo motivo è stato respinto perché la gara aveva a oggetto una concessione di servizi regolata dagli artt. 176 e seguenti del d.lgs. 36/2023, che non richiamano l’art. 108, comma 9, relativo agli appalti; la lex specialis non aveva inoltre imposto l’indicazione separata degli oneri, ma richiedeva una dichiarazione omnicomprensiva coerente con il D.M. 226/2011, e il chiarimento n. 94 aveva confermato tale impostazione. La censura sull’anomalia è stata in parte ritenuta nuova e comunque infondata: l’art. 110 non comportava un automatismo espulsivo, la disciplina di gara prevedeva una verifica basata sul piano industriale e Italgas non aveva contestato in modo rituale e concreto la valutazione di congruità né dimostrato che gli oneri fossero stati sostanzialmente omessi. Il secondo motivo è stato ritenuto generico e infondato: la commistione va valutata concretamente e gli elementi contenuti nell’analisi costi-benefici non consentivano di ricostruire anticipatamente l’offerta economica o di condizionare la commissione; il TIR era pertinente alla valutazione della fattibilità e sostenibilità degli investimenti. Il terzo motivo è stato respinto applicando un’interpretazione sistematica della formula: il parametro contestato doveva valorizzare il massimo numero assoluto di utenze raggiungibili tra le offerte, coerentemente con l’interesse pubblico alla più ampia diffusione del servizio; era quindi corretto utilizzare i 15.182 PDR potenziali offerti da Novareti. Il quarto motivo è stato respinto: il documento risultava già presente nell’offerta tecnica, identificato dal medesimo codice e collocato nel percorso documentale pertinente; la regolarizzazione riguardava la sottoscrizione e non una sostituzione o modifica ex post del contenuto. Il quinto motivo è stato respinto perché formulato in termini dubitativi e smentito dai verbali, che documentavano le modalità di custodia, caricamento e successivo esame della documentazione; le richieste istruttorie sono state considerate esplorative. I motivi aggiunti sono stati tutti respinti. Per i sub-criteri C.1.8, C.1.10, C.4.2, C.1.4 e C.3.4 il Collegio ha ritenuto che le valutazioni della commissione rientrassero nella discrezionalità tecnica e non presentassero manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento. In particolare, Novareti aveva svolto analisi sulla fattibilità dell’immissione di gas rinnovabile, presentato giustificazioni tecnico-economiche per biometano e idrogeno, effettuato simulazioni della rete secondo i criteri di gara e motivato tecnicamente vite utili degli impianti di protezione catodica inferiori a quella convenzionale della rete; il chiarimento della stazione appaltante non poteva integrare la lex specialis imponendo una vita utile vincolante. Il ricorso incidentale di Novareti, compresi i motivi aggiunti, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, conseguente al rigetto del ricorso principale. Italgas è stata condannata alle spese, liquidate in € 15.000 oltre accessori in favore di ciascuna delle due parti costituite, Novareti e Provincia Autonoma di Trento.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Pertanto, sia alla luce della peculiare disciplina delle concessioni, sia in mancanza di un’espressa indicazione nella legge di gara sull’applicazione dell’art. 108, co. 9, tale disposizione non può trovare applicazione.

  L’obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza previsto per gli appalti non si applica automaticamente alle concessioni: occorre che la disciplina della concessione lo preveda o lo richiami.

• art. 176, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Viene, quindi, in rilievo una concessione di servizi ai sensi dell’art. 176, co. 2, del d. lgs. n. 36/2023, in cui il rischio operativo della relativa gestione – quale definito dall’art. 177, co. 1, dello stesso d. lgs. n. 36/2023 – è in capo al concessionario, il quale acquisisce correlativamente il diritto di gestire il servizio ottenendo il corrispettivo dall’utenza che ne fruisce.

  La qualificazione del rapporto come concessione di servizi dipende dal trasferimento del rischio operativo al concessionario; la presenza di una componente di lavori non muta, di per sé, tale natura.

• art. 177, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Viene, quindi, in rilievo una concessione di servizi ai sensi dell’art. 176, co. 2, del d. lgs. n. 36/2023, in cui il rischio operativo della relativa gestione – quale definito dall’art. 177, co. 1, dello stesso d. lgs. n. 36/2023 – è in capo al concessionario, il quale acquisisce correlativamente il diritto di gestire il servizio ottenendo il corrispettivo dall’utenza che ne fruisce.

  Il rischio operativo della gestione grava sul concessionario, che ottiene il corrispettivo dagli utenti; tale carattere è decisivo per qualificare il rapporto come concessione.

• art. 183, commi 1 e 3, d.lgs. 36/2023

  Pertanto, sia alla luce della peculiare disciplina delle concessioni, sia in mancanza di un’espressa indicazione nella legge di gara sull’applicazione dell’art. 108, co. 9, tale disposizione non può trovare applicazione.

  La decisione valorizza la disciplina autonoma delle concessioni, nelle quali i criteri di aggiudicazione sono stabiliti e descritti dall’ente concedente, senza rinvio automatico ai criteri degli appalti.

• art. 185, commi 1-3, d.lgs. 36/2023

  Rientra, pertanto, nell’ampia discrezionalità della stazione appaltante decidere, entro i margini consentiti dagli articoli 182 e seguenti del Codice, se applicare o meno la disposizione di cui all’art. 108, co. 9.

  Nell’ambito delle concessioni l’ente concedente dispone di autonomia nel definire i criteri di aggiudicazione e può decidere se applicare l’obbligo previsto dall’art. 108, comma 9, nei limiti della disciplina delle concessioni.

• art. 110, d.lgs. 36/2023

  Va, in ogni caso, rilevato che la disposizione di cui si invoca l’applicazione – l’art. 110, co. 1, del d. lgs. n. 36/2023, richiamato nel disciplinare solo nella parte relativa al procedimento di verifica di anomalia (pag. 76) – non prevede un automatismo espulsivo, in quanto rimette ai documenti di gara l’individuazione degli elementi specifici e rilevanti, sulla cui base deve essere effettuata la valutazione di congruità.

  La verifica di anomalia non comporta un’esclusione automatica per la mancata separata indicazione di una voce di costo: gli elementi rilevanti sono quelli individuati dalla legge di gara e la valutazione di congruità richiede un apprezzamento concreto.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Non sussiste pertanto la lamentata violazione dell’art. 101 del d. lgs. n. 36/2023, in quanto il documento oggetto di valutazione era stato regolarmente presentato e inserito nella documentazione dell’offerta tecnica, fatta eccezione per la regolarizzazione della firma, prevista dal disciplinare e non contestata da Italgas.

  La regolarizzazione della firma non integra una modifica dell’offerta quando il documento era già stato presentato e inserito nella documentazione tecnica e la regolarizzazione non ne altera il contenuto.

• art. 1363 c.c.

  In tema di interpretazione della lex specialis di gara, è stato rilevato che la tutela dell’affidamento e della parità di trattamento tra i concorrenti conduce all’interpretazione sistematica delle varie clausole; e che “…Il dato testuale, pur assumendo un rilievo fondamentale, non può essere ritenuto decisivo ai fini della ricostruzione del contenuto dell’accordo, gicchè il significato delle dichiarazioni negoziali può ritenersi acquisito solo al termine del processo interpretativo, il quale non può arrestarsi alla ricognizione del tenore letterale delle parole, ma deve estendersi alla considerazione di tutti gli ulteriori elementi, testuali ed extratestuali, dal momento che un’espressione prima facie chiara può non apparire più tale, se collegata ad altre espressioni contenute nella stessa dichiarazione o posta in relazione al comportamento complessivo delle parti.

  La lex specialis va interpretata nel suo complesso: il dato letterale deve essere letto insieme alle altre clausole e agli elementi pertinenti, così da ricostruire un significato coerente con l’affidamento e la parità di trattamento.

• art. 2700 c.c.

  Ne consegue che la commissione tecnica ha seguito una precisa procedura di caricamento della documentazione presentata dai due concorrenti per la parte relativa all’offerta tecnica, come risulta dai verbali, i quali – oltre ad essere assistiti da fede privilegiata ai sensi dell’art. 2700 c.c., fino a querela di falso, di quanto attestato (anche) in ordine al caricamento della documentazione sulla piattaforma informatica – non risultano comunque sostanzialmente contestati.

  I verbali fanno fede privilegiata, fino a querela di falso, dei fatti che attestano, compreso il caricamento della documentazione sulla piattaforma.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di giudizio, ai sensi degli articoli 26 cod. proc. amm. e 91 cod. proc. civ., seguono la soccombenza e si liquidano nella misura quantificata in dispositivo, tenuto conto del valore della controversia, dell’elevata complessità delle questioni giuridiche affrontate e della concreta attività difensiva svolta.

  Le spese sono poste a carico della parte soccombente e liquidate considerando il valore della controversia, la complessità delle questioni e l’attività difensiva svolta.

• art. 91 c.p.c.

  Le spese di giudizio, ai sensi degli articoli 26 cod. proc. amm. e 91 cod. proc. civ., seguono la soccombenza e si liquidano nella misura quantificata in dispositivo, tenuto conto del valore della controversia, dell’elevata complessità delle questioni giuridiche affrontate e della concreta attività difensiva svolta.

  Le spese seguono la soccombenza e la loro liquidazione tiene conto del valore, della complessità della controversia e dell’attività difensiva.

• artt. 119 e 120 c.p.a.

  Visti gli articoli 119 e 120 cod. proc amm.;

  La controversia è stata trattata secondo il rito speciale applicabile alle procedure di affidamento; il testo non ricava da tali disposizioni una specifica statuizione ulteriore.

Massime di principio

• Nelle concessioni di servizi disciplinate dagli artt. 176 e seguenti del d.lgs. 36/2023, l’obbligo di indicare separatamente nell’offerta economica i costi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza previsto dall’art. 108, comma 9, non opera automaticamente, in mancanza di un richiamo o di una previsione della lex specialis; la disciplina autonoma delle concessioni affida all’ente concedente la definizione dei criteri e degli obblighi di gara nei limiti del Codice.
• La lex specialis di gara va interpretata sistematicamente, considerando il tenore delle clausole nel loro insieme e la finalità perseguita, non isolando una singola espressione quando ciò conduca a un risultato incoerente con la parità di trattamento o con l’interesse pubblico sotteso alla procedura.
• Il divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica va accertato in concreto: l’esclusione è giustificata quando gli elementi economici inseriti nell’offerta tecnica consentano di ricostruire anticipatamente l’offerta economica, integralmente o nei suoi aspetti economicamente significativi, o siano idonei a condizionare la valutazione tecnica.
• Il soccorso istruttorio che regolarizza la sottoscrizione di un documento già presentato con l’offerta non costituisce modifica o sostituzione dell’offerta, se l’identità e l’immodificabilità del contenuto originario risultano garantite.
• Le valutazioni della commissione sull’offerta tecnica, quando implicano apprezzamenti specialistici, sono sindacabili solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o difetto di istruttoria; il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella amministrativa per il solo fatto di preferire una diversa soluzione opinabile.
• Per dedurre disparità di trattamento occorre allegare e provare l’identità delle situazioni poste a confronto e l’irragionevole diversità del trattamento; la mera diversità di punteggio o di trattamento non è sufficiente.

Come è indicizzato