Circolare numero 14 del 20-1-1992

Attuazione della legge n. 241/1990 nell’INPS

La circolare illustra il regolamento interno di attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, adottato dall’INPS per rafforzare trasparenza, semplificazione, partecipazione e tempestività dell’azione amministrativa. Il documento fornisce le istruzioni operative per rendere uniforme l’applicazione della disciplina presso le strutture centrali e periferiche, raccordandola con l’assetto organizzativo dell’Istituto.

Finalità generali e principi ispiratori

La legge n. 241/1990 è richiamata come fonte delle nuove regole sul procedimento amministrativo, orientate a garantire un’azione sollecita, semplice ed ეკონომica. L’Istituto intende presentarsi come amministrazione moderna ed efficiente, capace di instaurare un rapporto più diretto con il cittadino e di assicurare una più completa trasparenza dell’attività amministrativa.

In questa prospettiva, il regolamento approvato dal Consiglio di Amministrazione completa il processo di trasformazione organizzativa già in atto e mira a:

• migliorare la qualità del servizio;
• ridurre i tempi di definizione delle pratiche;
• personalizzare il rapporto tra amministrazione e cittadino;
• rendere trasparenti gli adempimenti istruttori;
• assicurare la conclusione dei procedimenti nei tempi prefissati.

Contenuti essenziali della legge n. 241/1990

La circolare riepiloga i principali istituti introdotti dalla legge:

• obbligo di concludere ogni procedimento iniziato d’istanza di parte o d’ufficio con un provvedimento espresso e motivato;
• fissazione di termini massimi per la conclusione dei procedimenti da parte dell’amministrazione, o, in difetto, del termine generale di 30 giorni;
• individuazione dell’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e del responsabile del provvedimento finale;
• partecipazione degli interessati al procedimento, mediante specifiche comunicazioni di avvio e forme di pubblicità;
• possibilità di ricorrere alle conferenze di servizi quando siano coinvolti più interessi pubblici;
• semplificazione documentale, con esonero dalla presentazione di attestazioni già in possesso dell’amministrazione o da essa formate;
• diritto di accesso ai documenti amministrativi, salvo segreto di Stato o altri divieti di divulgazione;
• rilievo della disciplina dell’autocertificazione ex legge n. 15/1968 e successive modifiche, con richiamo alla corretta applicazione delle istruzioni già impartite con circolare n. 113 del 1 giugno 1989.

Regolamento INPS di attuazione

Il regolamento approvato dall’Istituto è articolato in sei Capi:

• I procedimenti;
• il responsabile del procedimento e del provvedimento;
• i cointeressati;
• l’intervento nel procedimento;
• i termini;
• disposizioni finali.

È inoltre allegato l’elenco dei procedimenti e dei provvedimenti amministrativi di competenza INPS, con indicazione delle strutture responsabili e dei termini di conclusione. Ogni modifica al regolamento dovrà essere adottata con deliberazione del Consiglio di amministrazione.

Campo di applicazione

La disciplina si applica ai procedimenti amministrativi che:

• sono avviati per disposizione normativa cogente, su iniziativa di parte o d’ufficio;
• sono finalizzati all’adozione di un provvedimento amministrativo.

Sono esclusi:

• i semplici solleciti;
• le domande formulate irritualmente;
• i procedimenti promossi con ricorso avverso un atto o provvedimento amministrativo;
• le attività finalizzate al controllo dei comportamenti aziendali;
• le attività non istituzionali dell’Istituto verso l’esterno, in particolare quelle relative ad acquisto e gestione di immobili, approvvigionamento di beni e attività nei confronti dei dipendenti, già regolate dal Regolamento di contabilità e dal Regolamento organico del personale, salvo successivo adeguamento alle innovazioni della legge n. 241/1990.

Provvedimento espresso e motivazione

Il regolamento ribadisce l’obbligo di adottare un provvedimento espresso e motivato a conclusione del procedimento, sia che esso sia iniziato su istanza sia d’ufficio. Ne deriva che il responsabile del provvedimento deve:

• emanare l’atto nel rispetto delle norme procedimentali;
• osservare i termini fissati per la conclusione;
• assicurare che il provvedimento sia completo e formalmente corretto;
• indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche;
• indicare il termine e l’autorità competente per l’eventuale impugnazione.

La circolare precisa che il silenzio-rifiuto mantiene solo rilevanza processuale ai fini dell’eventuale impugnativa, ma non può sostituire il provvedimento espresso.

Avvio del procedimento e comunicazione

Il procedimento si avvia:

• su domanda dell’interessato, mediante istanza scritta conforme alle forme e ai modi stabiliti dall’Istituto e corredata della documentazione prescritta;
• d’ufficio.

Alla presentazione della domanda deve essere rilasciata una ricevuta/comunicazione contenente le informazioni previste dall’art. 8, comma 2, della legge n. 241/1990. Se la domanda è presentata a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento, l’avviso stesso vale come ricevuta. Se è inviata per posta senza avviso di ricevimento, la ricevuta/comunicazione è costituita dal tagliando allegato alla domanda, restituito al richiedente con le informazioni richieste.

La comunicazione di avvio del procedimento deve essere inviata anche:

• ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento è destinato a produrre effetti;
• ai soggetti intervenuti nel procedimento per legge;
• ai cointeressati e controinteressati nei procedimenti d’ufficio.

Per le pratiche trasmesse da altra sede INPS, la sede competente alla trattazione provvede alla comunicazione ex art. 8, comma 2, mentre la sede che riceve l’istanza si limita a rilasciare la ricevuta attestante la data di presentazione, utile per la decorrenza delle prestazioni o per il rispetto dei termini di legge.

La data di avvio del procedimento coincide, ai fini della legge n. 241/1990:

• con il rilascio della comunicazione all’interessato;
• oppure, se la comunicazione è inviata per posta, con la data di spedizione, da registrare sulla pratica.

Quando la comunicazione personale sia impossibile o eccessivamente gravosa per l’elevato numero dei destinatari, la sede o la direzione centrale possono sostituirla con forme di pubblicità mediante albi, bollettini, Gazzetta Ufficiale, stampa periodica o quotidiana, o altri mezzi adeguati. Lo stesso vale per motivate ragioni di urgenza e per trasmissioni massive di istanze da parte di enti o amministrazioni.

La circolare richiede inoltre alle sedi di predisporre avvisi pubblici con l’indicazione:

• dell’ufficio competente;
• dell’unità organizzativa incaricata degli adempimenti istruttori;
• del nominativo del responsabile del provvedimento;
• del nominativo del responsabile del procedimento.

Responsabile del provvedimento e responsabile del procedimento

Le due figure sono centrali nel sistema delineato dalla legge e dal regolamento.

Il responsabile del provvedimento è il funzionario competente alla firma dell’atto finale. Gli compete:

• assegnare tempestivamente la pratica alla trattazione istruttoria;
• adottare il provvedimento conclusivo una volta esauriti gli adempimenti;
• garantire il rispetto dei termini;
• verificare la completezza formale del provvedimento.

La sua individuazione varia secondo l’assetto organizzativo:

• negli uffici di produzione, senza unità operative interne, coincide con il dirigente o reggente dell’ufficio;
• negli uffici di coordinamento con unità operative, coincide con il dirigente o reggente dell’ufficio oppure con il responsabile dell’unità operativa, secondo le competenze di firma definite con ordine di servizio.

Il responsabile del procedimento cura la gestione organizzativa degli adempimenti istruttori e il rispetto dei tempi del procedimento. In particolare:

• negli uffici articolati in settori operativi, coincide con il capo settore;
• negli uffici di coordinamento con unità operative, coincide con il responsabile dell’unità operativa;
• se sono presenti sia unità operative sia settori operativi, valgono le regole sopra indicate per ciascuna struttura;
• se gli adempimenti istruttori sono affidati a un’unità in posizione di staff, la responsabilità del procedimento ricade su tale unità, mentre il provvedimento spetta al dirigente dell’area.

Il responsabile del procedimento deve seguire l’andamento dell’istruttoria, coordinare i diversi uffici coinvolti e assicurare il rispetto del termine finale. Il dirigente della sede deve impartire le direttive necessarie per la concreta applicazione di tali criteri.

Cointeressati e intervento nel procedimento

La legge valorizza la partecipazione non solo del destinatario del provvedimento, ma anche dei soggetti nei confronti dei quali esso produce effetti diretti e di quelli che devono intervenire per legge.

L’allegato A del regolamento indica, per ciascun procedimento, i soggetti che normalmente devono considerarsi cointeressati.

Possono intervenire nel procedimento:

• gli enti di patronato;
• i soggetti portatori di interessi pubblici o privati;
• i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati;
• le associazioni di volontariato, richiamate espressamente ai sensi dell’art. 24 della legge n. 266 dell’11 agosto 1991.

L’ammissibilità dell’intervento dei portatori di interessi pubblici o privati e degli interessi diffusi è subordinata alla dimostrazione, a pena di inammissibilità, di un pregiudizio diretto, rilevante e concretamente individuabile derivante dal provvedimento finale.

Gli atti di intervento devono:

• essere redatti per iscritto;
• essere sottoscritti;
• essere indirizzati al dirigente dell’unità organizzativa competente;
• indicare il procedimento di riferimento;
• contenere le generalità e il domicilio dell’interveniente;
• esporre i motivi dell’intervento.

Il termine per la presentazione è di 20 giorni dall’avvio del procedimento. Le istanze tardive possono essere considerate solo se non comportano aggravio dell’istruttoria.

Diritto di accesso e gestione delle richieste

I soggetti legittimati, compresi i diretti interessati, gli enti di patronato, i soggetti chiamati a intervenire per legge e i portatori di interessi pubblici o diffusi, possono prendere visione degli atti del procedimento e, ove occorra, estrarne copia, salvo i documenti coperti da segreto o da divieto di divulgazione previsto dall’ordinamento.

In attesa della disciplina interna sugli atti sottratti all’accesso, che dovrà essere emanata entro sei mesi dai decreti governativi previsti dall’art. 24, comma 2, della legge n. 241/1990, le sedi devono comunque consentire l’accesso alla documentazione non riservata.

Le richieste di accesso devono essere:

• registrate;
• annotate quanto all’esito;
• corredate, se del caso, dell’indicazione delle ragioni del mancato accoglimento.

La documentazione e le annotazioni devono essere rese disponibili al responsabile dei rapporti con l’utenza per il controllo sull’adempimento degli obblighi di legge e per la successiva comunicazione di dati statistici.

I soggetti legittimati possono inoltre presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione è tenuta a valutare se pertinenti all’oggetto del procedimento.

Termini procedimentali e sospensioni

L’allegato A del regolamento individua, per ciascun procedimento, il termine di conclusione, definito come termine obiettivo a regime e massimo per la singola pratica. Tali termini sono riferiti esclusivamente all’emanazione del provvedimento finale e non devono essere confusi con:

• i termini per proporre gravami;
• i termini connessi alla formazione del silenzio-rifiuto;
• i tempi medi di lavorazione, che sono in linea generale inferiori e suscettibili di ulteriori riduzioni.

La circolare richiama la necessità di adottare particolari accorgimenti organizzativi per individuare le pratiche più datate e per assicurarne la definizione nei termini.

Sono inoltre previste ipotesi di sospensione o neutralizzazione dei termini, in particolare quando l’unità funzionale debba acquisire documentazione essenziale da:

• enti esterni;
• datori di lavoro;
• enti previdenziali stranieri;
• strutture sanitarie esterne.

Nei casi di domande incomplete, il periodo compreso tra la richiesta dei documenti mancanti e la loro ricezione si intende neutralizzato. I termini ricominciano a decorrere dalla regolarizzazione o dalla ricezione della documentazione mancante.

Non sono invece neutralizzati i tempi necessari per l’acquisizione di pareri e valutazioni indispensabili nei casi previsti dal regolamento, quando essi rientrino tra quelli da rendersi da professionisti o tecnici dipendenti dell’Istituto.

È previsto che, in via eccezionale e con atto motivato, il Direttore generale possa fissare termini più ampi per consentire la graduale normalizzazione di particolari situazioni di giacenza.

Tutela contro omissioni, ritardi e irregolarità

La circolare valorizza una specifica tutela interna per i cittadini che ritengano di aver subito omissioni, ritardi, irregolarità nelle comunicazioni o altre violazioni delle norme regolamentari o di legge. In tali casi possono presentare esposto al Direttore della sede o al Direttore centrale competente, i quali devono fornire chiarimenti entro 10 giorni con il mezzo ritenuto più adeguato o rapido, come telegramma, telefono, telematica o fax.

Questa procedura è finalizzata a prevenire proteste formali e contenziosi, favorendo un rapporto collaborativo con l’utenza e riducendo gli oneri amministrativi.

Coordinamento applicativo e monitoraggio

Il coordinamento generale dell’applicazione della legge nelle sedi di produzione è affidato, in via temporanea, al funzionario responsabile dei rapporti con l’utenza. Presso la Direzione generale le stesse funzioni sono svolte, sempre provvisoriamente, dalla Direzione Centrale per la Comunicazione e le Relazioni pubbliche.

Sono previste rilevazioni periodiche sullo stato di attuazione della normativa presso le strutture periferiche, anche ai fini dell’informazione al Consiglio di Amministrazione nell’ambito della relazione trimestrale del Direttore generale.

Richiamo all’accesso e al nuovo assetto dei rapporti con l’utenza

La circolare sottolinea che la legge n. 241/1990 si inserisce in un quadro già rinnovato, caratterizzato da:

• abolizione del segreto d’ufficio nei rapporti tra enti;
• collegamenti tra archivi automatizzati per lo scambio di informazioni;
• istituzione di sportelli polifunzionali;
• sviluppo di nuove modalità di comunicazione con il cittadino, anche telefoniche.

La legge viene presentata come un elemento di raccordo tra le diverse riforme amministrative, in funzione del rinnovamento complessivo della Pubblica Amministrazione e della possibilità, per il cittadino, di partecipare consapevolmente alla formazione degli atti amministrativi.

Indicazioni finali

La Direzione generale invita i Direttori a diffondere ampiamente la circolare e a collaborare strettamente per il raggiungimento delle finalità della legge n. 241/1990. Il documento, nel complesso, mira a tradurre i principi di trasparenza, semplificazione e partecipazione in regole operative uniformi per tutte le strutture INPS.