Provvedimento AGCM C12354 n. 29736 del 22/06/2021

Telecom Italia / rami di azienda BT Italia: autorizzazione condizionata

Il provvedimento riguarda l’acquisizione da parte di Telecom Italia S.p.A. dei rami d’azienda di BT Italia relativi ai servizi di telecomunicazione per la pubblica amministrazione, ai servizi di telecomunicazione per piccole e medie imprese e ai servizi di contact e call center. L’AGCM, dopo una fase pre-istruttoria e l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 16, comma 4, L. 287/1990, ha autorizzato l’operazione subordinatamente alla piena ed effettiva esecuzione di cinque misure correttive ai sensi dell’art. 6, comma 2, L. 287/1990.

Parti, attività e struttura dell’operazione

TIM è la capogruppo del Gruppo TIM, attivo nei servizi di telecomunicazione fissa e mobile, sia wholesale sia retail, nonché in attività infrastrutturali. Nel 2020 il gruppo ha realizzato un fatturato mondiale di 15,805 miliardi di euro, di cui 12,905 miliardi in Italia.

BT Italia, controllata da British Telecommunications Plc, opera principalmente nei servizi di comunicazione rivolti a imprese e pubbliche amministrazioni. I rami trasferiti comprendono:

• il Ramo PA, relativo alla progettazione, vendita, gestione e contract management di servizi di telecomunicazione per amministrazioni centrali e locali;
• il Ramo SMB, relativo ai servizi di telecomunicazione, prevalentemente su rete fissa, per piccole e medie imprese;
• il Ramo Atlanet, relativo a servizi di contact e call center prevalentemente a supporto del Ramo SMB.

Nel 2019 i tre rami avevano realizzato complessivamente in Italia un fatturato di circa [31-100] milioni di euro, con prevalenza del Ramo PA. Il Ramo PA comprendeva circa 340 contratti, tra cui contratti derivanti dalle gare Consip SPC2, S-RIPA2 e TF5, oltre a numerosi contratti con amministrazioni centrali, enti locali, istituzioni e aziende sanitarie.

Qualificazione e soglie di notifica

L’operazione costituisce una concentrazione ai sensi dell’art. 5, comma 1, lettera b), L. 287/1990, poiché comporta l’acquisizione di parti di un’impresa. Essa era soggetta all’obbligo di comunicazione preventiva previsto dall’art. 16, comma 1, della stessa legge, in quanto il fatturato complessivo realizzato in Italia dall’insieme delle imprese interessate superava 504 milioni di euro e il fatturato nazionale individuale di almeno due imprese superava 31 milioni di euro.

Il contratto prevedeva inoltre un patto di non concorrenza a carico di BT, limitato al territorio italiano. La clausola vietava a BT di fornire servizi retail di telecomunicazione fissa e mobile e servizi IT a pubbliche amministrazioni e PMI e di detenere partecipazioni in imprese attive in tali attività. La durata prevista era di due anni per i servizi IT e di cinque anni per i servizi di telecomunicazione, con alcune eccezioni relative a gare per servizi multidisciplinari.

Procedimento istruttorio e partecipazione dei terzi

Nella fase pre-istruttoria l’Autorità ha acquisito informazioni dai principali operatori del settore e dall’Associazione Italiana Internet Providers. Il 13 aprile 2021 ha avviato l’istruttoria nei confronti di TIM e BT Italia ai sensi dell’art. 16, comma 4, L. 287/1990.

Sono stati ammessi a partecipare al procedimento AIIP, Irideos, Fastweb e Vodafone, ai sensi dell’art. 7, lettera b), del d.P.R. n. 217/1998. L’Autorità ha inoltre acquisito elementi da Consip, AgID e Open Fiber e ha sentito le parti e gli operatori intervenienti. TIM ha presentato impegni il 7 e il 12 maggio 2021, dopo l’emersione delle criticità concorrenziali, e l’AGCM ha trasmesso la Comunicazione delle Risultanze Istruttorie.

Mercati rilevanti

L’Autorità ha richiamato il mercato nazionale dei servizi di accesso all’ingrosso alla rete fissa a banda larga e ultra-larga, rilevante in ragione dell’integrazione verticale di TIM. Tale mercato comprende i servizi che consentono agli operatori di fornire servizi ai clienti finali mediante l’accesso alla rete locale fissa.

TIM risultava l’unico operatore con una rete in fibra ottica capillarmente diffusa nella sezione primaria, con copertura di almeno l’83% delle unità, e deteneva una quota maggioritaria, superiore al 60%, del fatturato all’ingrosso relativo ai rilegamenti di alta qualità. Secondo il parere AGCOM, TIM era inoltre l’unico operatore verticalmente integrato lungo l’intera catena tecnologica e impiantistica a livello nazionale.

Il mercato principalmente interessato è stato individuato nei servizi di telecomunicazione al dettaglio su rete fissa destinati alla pubblica amministrazione, con dimensione geografica nazionale. L’AGCM ha distinto tale mercato da quello dei servizi rivolti alla clientela business privata, valorizzando:

• le modalità di approvvigionamento basate su gare pubbliche e procedure formalizzate;
• la necessità di strutture commerciali, tecniche e amministrative dedicate;
• i requisiti elevati di capacità finanziaria e patrimoniale;
• la specificità dei servizi di rendicontazione, assistenza e gestione contrattuale;
• la sostanziale omogeneità delle dinamiche competitive sull’intero territorio nazionale.

L’Autorità ha ritenuto che la domanda pubblica non fosse sostituibile, sotto il profilo concorrenziale, con la domanda delle imprese private, anche perché l’offerta alla PA richiede organizzazione, infrastrutture e competenze specifiche e si svolge prevalentemente mediante gare nazionali.

Quote di mercato e rilevanza competitiva di BT

Nel 2019, nel mercato dei servizi di telecomunicazione fissa alla PA, TIM deteneva una quota di circa il 40-45%, mentre il Ramo PA di BT rappresentava il 5-10%. A seguito dell’operazione la quota congiunta di TIM avrebbe superato il 55%. Fastweb deteneva circa il 35-40%, mentre gli altri operatori avevano quote individuali largamente inferiori.

Per i soli servizi di connettività su rete fissa, nel 2019 TIM aveva una quota di circa il 30-35% e BT una quota del 10-15%; la quota congiunta si collocava quindi intorno al 40-45%, mentre Fastweb deteneva circa il 40-45%.

TIM aveva indicato, con riferimento alla propria elaborazione più aggiornata, una quota complessiva nei servizi alla PA di circa il 40-45%, superiore al 70-75% nella fonia e pari a circa il 25-30% nella connettività. L’Autorità ha comunque valutato la posizione considerando il ruolo di BT non soltanto in termini di quota, ma anche quale concorrente effettivo e potenziale nelle gare di maggiore rilievo.

BT aveva partecipato a 11 delle 18 principali gare esaminate e aveva concorso con TIM in procedure rappresentanti circa il 60-70% del valore delle gare alle quali TIM aveva partecipato. BT era stata aggiudicataria, in particolare, di gare relative alla connettività nazionale e internazionale e aveva partecipato a importanti raggruppamenti con Vodafone.

Caratteristiche delle gare pubbliche e barriere all’ingresso

L’istruttoria ha evidenziato che la partecipazione alle gare per i servizi di telecomunicazione alla PA, soprattutto quelle nazionali relative a connettività e telefonia, è caratterizzata da rilevanti barriere economiche, infrastrutturali e organizzative.

Gli operatori devono sostenere investimenti iniziali significativi, il cui recupero avviene gradualmente durante l’esecuzione del contratto. Sono inoltre necessari:

• infrastrutture o accesso wholesale sufficientemente capillari;
• strutture commerciali e di assistenza dedicate alla PA;
• personale qualificato e sistemi di gestione specifici;
• certificazioni, garanzie e capacità finanziaria adeguate;
• capacità di interconnessione alla rete QXN e di gestione di contratti complessi.

La migrazione verso un nuovo fornitore può durare da sei mesi a oltre un anno e comporta attività di progettazione, installazione, configurazione, attivazioni parallele e possibile realizzazione di nuove infrastrutture. Il fornitore uscente beneficia invece della conoscenza della clientela, della continuità operativa, degli investimenti già sostenuti e della possibilità di riutilizzare apparati e collegamenti.

L’Autorità ha inoltre rilevato una tendenza alla riconferma del fornitore uscente nelle gare successive. Tale dinamica è attenuata nei modelli multifornitore, ma rimane significativa in considerazione dei costi di migrazione e dei ritardi derivanti da proroghe, contenzioso e complessità delle procedure.

Gare SPC2, S-RIPA2 e TF5

La gara SPC2 per i servizi di connettività nazionale aveva una base d’asta di 2,4 miliardi di euro. Gli aggiudicatari originari erano Fastweb, BT e il raggruppamento Vodafone-Ericsson, con quote rispettivamente del 60%, 20% e 20%. TIM aveva partecipato ma non era risultata aggiudicataria. Il trasferimento del Ramo PA avrebbe consentito a TIM di subentrare nei contratti di BT e di utilizzare la convenzione SPC2 anche nei confronti delle amministrazioni facoltizzate.

La gara S-RIPA2 riguardava i servizi di connettività, sicurezza e comunicazione evoluta per le sedi estere della PA. BT era risultata aggiudicataria in raggruppamento con Leonardo, mentre TIM aveva partecipato senza risultare vincitrice.

La gara TF5 riguardava i servizi di telefonia fissa per le amministrazioni pubbliche, con una base d’asta di 925 milioni di euro. Fastweb era il fornitore della Convenzione e Fastweb, Wind e il raggruppamento BT-Vodafone erano aggiudicatari dell’Accordo Quadro. Il subentro di TIM nel raggruppamento BT-Vodafone avrebbe rafforzato la posizione già preponderante di TIM nel segmento della fonia alla PA.

Effetti anticoncorrenziali individuati

L’AGCM ha ritenuto che l’operazione producesse due effetti principali.

Il primo consisteva nella fuoriuscita di BT quale concorrente effettivo e qualificato. BT era un operatore infrastrutturato, dotato di competenze internazionali e tecnologiche, capace di partecipare a gare nazionali e di costituire raggruppamenti con altri operatori. La sua eliminazione avrebbe ridotto il numero di partecipanti effettivi e le possibilità di alleanza per operatori come Vodafone e altri concorrenti non sufficientemente infrastrutturati.

Il secondo effetto consisteva nel rafforzamento della posizione di TIM nelle gare future. Con il subentro nei contratti di BT, TIM avrebbe acquisito conoscenza delle amministrazioni, dei punti di accesso, dei consumi, delle configurazioni e delle esigenze tecniche dei clienti. Avrebbe inoltre effettuato o beneficiato dei processi di migrazione e internalizzato la gestione dell’intera filiera di fornitura.

Particolare rilievo è stato attribuito alle PA facoltizzate aderenti alla SPC2. TIM avrebbe potuto non solo subentrare nei contratti già conclusi da BT, ma anche contrattualizzare ulteriori amministrazioni locali e nazionali, sfruttando la propria forza commerciale capillare e la posizione storica nel segmento delle PAL.

L’Autorità ha inoltre considerato il possibile impatto verticale sul mercato wholesale. Sebbene l’operazione non comprendesse asset infrastrutturali, il trasferimento della domanda di BT a TIM avrebbe potuto ridurre la domanda rivolta a operatori wholesale concorrenti e rafforzare l’integrazione verticale di TIM nei mercati a valle e a monte.

Alla luce di tali elementi, l’AGCM ha concluso che l’operazione, come notificata, era idonea a costituire o rafforzare la posizione dominante di TIM nel mercato nazionale dei servizi di telecomunicazione fissa alla PA, eliminando o riducendo in modo sostanziale e durevole la concorrenza. L’operazione risultava quindi in contrasto con l’art. 6 L. 287/1990 e astrattamente suscettibile di divieto.

Impegni presentati da TIM

TIM ha presentato cinque misure, poi valutate complessivamente idonee a superare le criticità.

Rinuncia al patto di non concorrenza. TIM ha rinunciato integralmente al patto di non concorrenza previsto nel contratto di cessione, consentendo a BT di restare libera di competere nelle future gare pubbliche. L’Autorità ha considerato la misura necessaria, anche se non sufficiente da sola, per rimuovere l’impedimento giuridico alla partecipazione futura di BT.

Rinuncia al contratto quadro TF5. TIM si è impegnata a rinunciare all’acquisizione del contratto quadro TF5, prima del closing. Il contratto è stato escluso dal perimetro dell’operazione e sarebbe rimasto nella disponibilità di BT. La misura ha eliminato il rischio di subentro di TIM nel raggruppamento con Vodafone e ha ridotto il perimetro dei contratti acquisiti.

Obblighi di trasparenza. TIM deve mettere a disposizione delle stazioni appaltanti, anche senza specifica richiesta, e dei concorrenti interessati, previa informativa alle stazioni appaltanti, le informazioni rilevanti per la partecipazione alle gare future relative ai contratti acquisiti. Le informazioni devono essere fornite per singola PA e in tempi idonei a garantire la partecipazione effettiva dei concorrenti.

L’obbligo comprende, tra l’altro:

• localizzazione e numero degli accessi, distinti per tecnologia, qualora forniti da TIM;
• consumi effettivi delle amministrazioni;
• tipologia dei circuiti attivi secondo il listino SPC;
• servizi accessori associati ai circuiti.

La misura si applica anche alle PA eventualmente contrattualizzate da TIM in conseguenza del subentro nella SPC2 e alle PA facoltizzate aderenti alla SPC2 che bandiscano gare autonome prima della nuova SPC3.

L’Autorità ha ritenuto che la misura fosse più ampia degli obblighi informativi già vigenti, sia perché impone la comunicazione diretta agli operatori, sia perché può riguardare anche gare diverse dalla SPC3. Le informazioni indicate da TIM sono state considerate esemplificative e il monitoring trustee dovrà assicurare che siano fornite tutte le informazioni necessarie a rendere effettiva la partecipazione dei concorrenti.

Agevolazione delle migrazioni. In relazione alle future gare SPC3 e S-RIPA3, o comunque denominate, TIM deve collaborare alla migrazione verso il nuovo fornitore dei contratti SPC2 e S-RIPA2 acquisiti. Quando le PA siano assegnate a un operatore diverso da TIM, la migrazione deve concludersi, per quanto di competenza di TIM, entro sei mesi dall’aggiudicazione, anche parziale. Se le PA non sono individuate al momento dell’aggiudicazione o si tratta di PA facoltizzate, il termine decorre dalla comunicazione del subentro da parte del nuovo operatore.

La misura mira a evitare che ritardi, inerzie o proroghe di fatto rafforzino il vantaggio del fornitore uscente e ritardino il ritorno degli investimenti del nuovo aggiudicatario.

Monitoring trustee. TIM deve nominare un soggetto terzo e indipendente, dotato di preparazione tecnica specifica, con funzioni di monitoraggio dell’attuazione degli impegni, arbitrato nelle eventuali controversie e trasmissione di relazioni periodiche all’AGCM. Il nome, il curriculum e il mandato dovevano essere sottoposti all’approvazione dell’Autorità entro il 15 luglio 2021.

Il trustee deve:

• essere indipendente da TIM e dalle società del gruppo;
• possedere le qualifiche necessarie, inclusa sufficiente esperienza economico-finanziaria;
• non trovarsi in conflitto di interessi;
• non avere ricoperto incarichi significativi per TIM nell’anno precedente la nomina.

Valutazione degli impegni e parere AGCOM

Fastweb, Vodafone e Irideos hanno contestato l’idoneità degli impegni, chiedendo misure più incisive sul mercato wholesale, limiti alle ulteriori contrattualizzazioni di PA facoltizzate, obblighi informativi più dettagliati e tempi di migrazione più brevi.

L’AGCM ha tuttavia ritenuto non proporzionate le richieste di divieto generalizzato di ulteriori contrattualizzazioni da parte di TIM o di applicazione di rimedi a tutte le gare pubbliche non direttamente connesse all’operazione. Secondo l’Autorità, gli impegni approvati erano specificamente collegati agli effetti della concentrazione e consentivano di preservare il confronto competitivo senza modificare in modo generalizzato la posizione preesistente di TIM.

AGCOM ha condiviso l’individuazione del mercato nazionale dei servizi di telecomunicazione fissa alla PA e ha ritenuto che l’operazione potesse rafforzare la posizione dominante di TIM. Ha comunque espresso parere favorevole allo schema finale, considerando l’insieme degli impegni idoneo a rispondere alle criticità concorrenziali.

Esito e condizioni di autorizzazione

L’AGCM ha autorizzato l’operazione subordinatamente alla piena ed effettiva esecuzione delle misure prescritte ai sensi dell’art. 6, comma 2, L. 287/1990.

Le misure a) e b), relative alla rinuncia al patto di non concorrenza e al contratto TF5, dovevano essere implementate prima della realizzazione dell’operazione e comunicate all’Autorità entro il 15 luglio 2021. Le misure relative alla trasparenza, alla migrazione e al monitoring trustee rimangono efficaci fino alla conclusione delle procedure di gara interessate e dei relativi processi di migrazione.

L’esito è quindi un’autorizzazione condizionata, non un’autorizzazione incondizionata: l’operazione era considerata idonea a rafforzare la posizione dominante di TIM, ma gli impegni strutturali e comportamentali, valutati nel loro complesso, sono stati ritenuti sufficienti a impedire il prodursi degli effetti anticoncorrenziali individuati.