Provvedimento AGCM C12358 n. 29717 del 15/06/2021

Cellnex Italia/CK Hutchison Networks Italia: acquisizione delle infrastrutture passive mobili e autorizzazione con misure

L’operazione notificata da Cellnex Italia S.p.A. e CK Hutchison Networks Italia S.p.A. consiste nell’acquisizione del controllo esclusivo di CKHNI da parte di Cellnex Telecom, tramite Cellnex Italia. L’AGCM ha avviato un’istruttoria ai sensi dell’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/1990, ritenendo che l’operazione potesse costituire o rafforzare una posizione dominante ai sensi dell’articolo 6, comma 1. L’operazione è stata infine autorizzata ai sensi dell’articolo 6, comma 2, subordinatamente a misure comportamentali vincolanti.

Parti, struttura dell’operazione e quadro contrattuale

Cellnex è un operatore indipendente di infrastrutture wireless, attivo in diversi Paesi europei e controllato da Cellnex Telecom S.A. CKHNI è stata costituita a seguito dello scorporo delle infrastrutture passive di Wind Tre. A fine 2019 Wind Tre aveva conferito a CKHNI circa 5.000-10.000 infrastrutture passive, mentre le infrastrutture attive erano rimaste nel perimetro di Wind Tre. Nel 2020 CKHNI è divenuta controllata da CK Hutchison Networks Europe Investments.

Prima dell’operazione CKHNI risultava fortemente integrata con Wind Tre: il 90-100% del suo fatturato era riconducibile a servizi di ospitalità prestati a Wind Tre e solo lo 0-10% a servizi verso operatori terzi. L’operazione comportava quindi il trasferimento a una tower company indipendente di una rete precedentemente utilizzata prevalentemente in modalità captive.

Nel contesto dell’operazione era previsto un Master Service Agreement tra CKHNI e Wind Tre, di durata pluriennale, avente ad oggetto la prosecuzione dei servizi di ospitalità sulle infrastrutture passive e lo sviluppo futuro della rete. L’MSA prevedeva anche la possibilità di razionalizzare la rete tramite decommissioning e riconosceva a Wind Tre una riserva di spazio sui siti e una first offer application per nuovi servizi, potenziamenti e miglioramenti.

Qualificazione e procedura

L’operazione è stata qualificata come concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge n. 287/1990, in quanto acquisizione del controllo esclusivo di un’impresa. L’AGCM ha ritenuto non applicabile il regolamento CE n. 139/2004 sulle concentrazioni, con conseguente applicazione della disciplina nazionale.

La notifica era obbligatoria ai sensi dell’articolo 16, comma 1, della legge n. 287/1990, poiché risultavano superate le soglie allora applicabili di 504 milioni di euro per il fatturato complessivo nazionale delle imprese interessate e di 31 milioni di euro per il fatturato nazionale individuale di almeno due imprese. Il patto di non concorrenza è stato considerato restrizione accessoria soltanto nei limiti in cui fosse direttamente connesso e necessario all’operazione e, quanto alla durata, non eccedesse due anni, non essendo necessario proteggere know-how dell’acquirente.

L’AGCM ha acquisito informazioni da operatori del settore e ha ammesso al procedimento Vodafone Italia e APWireless. È stato inoltre richiesto il parere dell’AGCOM, che si è espresso favorevolmente, condividendo il mercato rilevante e valutando positivamente le misure proposte.

Mercato rilevante del prodotto e geografico

Il mercato rilevante è stato definito come il mercato nazionale dei servizi di ospitalità a operatori terzi su infrastrutture passive per telecomunicazioni mobili. Tali infrastrutture comprendono torri, pali, tralicci, rooftop e fabbricati destinati a ospitare antenne e apparati RAN di MNO e operatori FWA.

L’AGCM ha distinto questo mercato dalle infrastrutture destinate alla radiodiffusione televisiva e sonora, evidenziando le differenze tecniche tra segnali mobili, televisivi e radiofonici. La trasmissione mobile richiede numerosi siti, generalmente collocati in prossimità delle aree ad alta densità abitativa. I macro-siti assicurano una copertura estesa, mentre small cells e sistemi DAS svolgono una funzione complementare in edifici e aree urbane densamente popolate.

La dimensione geografica è stata ritenuta nazionale, in ragione della disciplina normativa nazionale e della distribuzione sull’intero territorio delle infrastrutture. Tuttavia, l’AGCM ha analizzato anche la presenza degli operatori nei singoli comuni, considerata la rilevanza locale della posizione dei siti e delle difficoltà di replicazione.

Contesto competitivo e quote di mercato

Il mercato presentava un elevato livello di concentrazione già prima dell’operazione. Nel mercato dei servizi di ospitalità a terzi, le quote 2020 erano le seguenti:

• Cellnex: 50-60% in termini di siti/volume, 70-80% in valore delle vendite e 50-60% in tenancies;
• CKHNI: 10-20% in siti/volume, 5-10% in valore e 10-20% in tenancies;
• Inwit: 40-50% in siti, 10-20% in valore e 20-30% in tenancies;
• Rai Way, Towertel, Iliad ed Eolo: quote individuali inferiori, generalmente comprese nelle fasce 0-10% o 10-20% a seconda della metrica.

L’HHI era pari a 3.294 considerando il numero dei siti e a 3.675 considerando il valore delle vendite. Il delta post-merger era pari rispettivamente a circa 842 e 591 punti, valori indicativi di un significativo incremento della concentrazione secondo gli orientamenti della Commissione europea sulle concentrazioni orizzontali.

A esito dell’operazione Cellnex avrebbe raggiunto una quota superiore al 70-80% in valore e una quota del 60-70% in volume, con un incremento rispettivamente del 10-20% e dello 0-10%. Cellnex e CKHNI si sovrapponevano in 1.000-2.500 comuni e le sovrapposizioni rappresentavano circa il 60-70% della struttura di trasmissione di ciascuna Parte. In 1.000-1.500 comuni Cellnex avrebbe superato il 40% sia per macro-siti sia per tenancies e in 250-500 comuni avrebbe superato il 60%.

Barriere all’espansione e limitata sostituibilità

L’AGCM ha evidenziato vincoli strutturali e regolatori che limitano l’espansione della capacità. La normativa italiana sui campi elettromagnetici prevede limiti di 20 V/m o 6 V/m a seconda dei punti di misurazione, più severi rispetto ai limiti europei. Tali vincoli possono ridurre il numero di operatori ospitabili su un singolo sito.

Ulteriori ostacoli derivano dai vincoli urbanistici, paesaggistici e ambientali, dalla presenza di centri storici e dalla difficoltà di installare impianti di dimensioni o potenza elevate. La costruzione di nuovi siti richiede tempi significativi, indicati dagli operatori tra 6 e 24 mesi, con tempi di 12-14 mesi o circa 18 mesi secondo alcune stime.

Rai Way e Towertel non erano ritenute alternative pienamente sostituibili alle principali tower company del settore mobile, poiché molte delle loro infrastrutture erano state realizzate per il broadcasting, presentavano una localizzazione meno capillare e caratteristiche tecniche non sempre adeguate alle esigenze di MNO e FWA. Anche gli operatori locali disponevano di reti troppo limitate per esercitare una pressione concorrenziale significativa.

Effetti orizzontali

L’AGCM ha ritenuto che l’operazione eliminasse il vincolo concorrenziale tra Cellnex e CKHNI e consentisse a Cellnex di acquisire una rete capillare, presente in circa 5.000-7.000 comuni. Le Parti avrebbero raggiunto una copertura territoriale comparabile a quella di Inwit.

Inwit, pur possedendo una quota complessiva rilevante, era verticalmente integrata con TIM e Vodafone e destinava ai terzi una parte marginale della propria attività. Inoltre, gli obblighi derivanti dal rimedio imposto dalla Commissione europea nel caso Vodafone Italia/TIM/Inwit JV riguardavano principalmente i comuni con più di 35.000 abitanti. Nei comuni minori, dove si concentrava la maggior parte delle sovrapposizioni problematiche, Inwit non era soggetta agli stessi obblighi di apertura.

L’AGCM ha quindi ritenuto non sufficiente la pressione competitiva esercitata da Inwit, né ha considerato l’autoproduzione una valida alternativa, a causa dei costi, dei tempi e della complessità amministrativa necessari per costruire una rete nazionale.

L’entità post-merger avrebbe potuto aumentare i prezzi, ridurre gli sconti o limitare la capacità disponibile, anche mediante la modifica dei contratti quadro in scadenza, la revisione delle condizioni commerciali o processi di decommissioning. Tali condotte avrebbero potuto incidere soprattutto sugli operatori privi di una propria rete infrastrutturale.

Effetti verticali e diritti di Wind Tre

L’MSA attribuiva a Wind Tre diritti di riserva di spazio e first offer application. Secondo l’AGCM, tali diritti conferivano a Wind Tre un potere speciale di autorizzazione o di priorità sull’accesso ai siti acquisiti, potenzialmente idoneo a ostacolare o ritardare il roll-out di operatori concorrenti, inclusi MNO entranti e operatori FWA.

L’Autorità ha ritenuto che la de-verticalizzazione di CKHNI non producesse automaticamente un’apertura effettiva del mercato, poiché la disponibilità dei siti sarebbe rimasta condizionata dalle prerogative di Wind Tre. La situazione avrebbe potuto risultare assimilabile, sotto il profilo economico, a quella di Inwit, nella quale TIM e Vodafone conservavano diritti preferenziali sui siti.

Il rischio era aggravato dalla possibilità di decommissioning e razionalizzazione della rete, che avrebbe potuto ridurre ulteriormente la capacità disponibile. L’AGCM ha quindi ravvisato sia un rischio di costituzione o rafforzamento di posizione dominante sia un rischio di preclusione dell’accesso ai siti, o input foreclosure, a danno degli operatori terzi.

Non sono invece state riscontrate criticità concorrenziali nel mercato a monte delle superfici immobiliari. Pur essendo i proprietari numerosi e frammentati, gli approfondimenti hanno evidenziato un adeguato potere negoziale dei locatori e, in alcuni casi, il ruolo disciplinante dei land aggregator.

Misure comportamentali proposte e prescritte

Cellnex ha presentato impegni, successivamente integrati e finalizzati, con durata di sette anni. Le misure sono rivolte agli operatori FWA e ai Nuovi Entranti, ossia agli MNO autorizzati a gestire una rete mobile in Italia negli ultimi cinque anni.

Le misure prescritte dall’AGCM sono le seguenti:

• Accesso ai siti nei comuni con meno di 35.000 abitanti. Cellnex deve mettere annualmente a disposizione tra 400-500 e 700-800 Siti Disponibili, pubblicandoli progressivamente, fino a un massimo di un dodicesimo del contingente annuale al mese. I siti devono essere accompagnati da informazioni quali coordinate GPS, tipologia, codice, comune, altezza e fattibilità tecnica, legale ed elettromagnetica.
• Registro Trasparenza e procedura non discriminatoria. Cellnex deve pubblicare entro tre mesi la lista dei comuni interessati e rendere operativo entro sei mesi il Registro Trasparenza. Le richieste devono essere gestite secondo il principio first come, first served, con l’intervento del monitoring trustee e possibilità di indicare siti alternativi nello stesso comune.
• Limitazione della riserva di spazio di Wind Tre. Ricevuta una richiesta accettabile da parte di un operatore beneficiario, Cellnex deve informare Wind Tre, che dispone di 5-15 giorni lavorativi per esercitare la riserva. Wind Tre deve corrispondere la relativa fee e installare l’apparato entro 6-12 mesi, eventualmente prorogabili di due mesi; in caso contrario la prenotazione decade e opera un ulteriore periodo di esclusione per la stessa risorsa.
• Tutela in caso di decommissioning. Prima di procedere al decommissioning di Siti Disponibili che ospitano terzi, Cellnex deve ottenere il consenso degli operatori interessati e assicurare il mantenimento del medesimo livello qualitativo, senza costi aggiuntivi e alle medesime condizioni contrattuali. Deve inoltre fornire, ove richiesto, copertura temporanea e applicare la buona prassi industriale per minimizzare i danni al business degli operatori.
• Continuità dei contratti sui siti Cellnex. Nei comuni con meno di 35.000 abitanti Cellnex deve mantenere in vigore i contratti di ospitalità esistenti con operatori terzi e non può esercitare diritti di risoluzione anticipata senza giusta causa. Per gli accordi quadro in scadenza durante il periodo di attuazione, deve offrire un’estensione per la durata residua delle misure.
• Monitoring trustee. Cellnex deve nominare un esperto terzo e indipendente, sottoponendone nome, curriculum e mandato all’approvazione dell’AGCM. Il trustee deve monitorare l’esecuzione delle misure, arbitrare le controversie sull’accesso e trasmettere relazioni semestrali all’Autorità. Deve essere indipendente dal gruppo, qualificato e privo di conflitti di interesse, nonché non aver ricoperto incarichi significativi per le Parti nell’anno precedente.

Valutazione delle misure e parere AGCOM

L’AGCM ha ritenuto adeguata la durata settennale, coerente con la durata degli accordi quadro del settore. Ha considerato idoneo il monitoring trustee, attribuendogli un ruolo centrale nella verifica preventiva dei siti, nell’allocazione delle risorse e nella risoluzione delle controversie.

La misura sull’accesso ai siti è stata ritenuta idonea perché consente di rendere disponibili infrastrutture nei comuni con meno di 35.000 abitanti, non coperti dagli impegni principali del Remedy Package imposto dalla Commissione europea nel caso Inwit. Le misure sul decommissioning e sulla continuità contrattuale sono state considerate idonee a prevenire riduzioni opportunistiche della capacità o risoluzioni anticipate pregiudizievoli.

AGCOM ha condiviso la definizione del mercato e ha rilevato che gli accordi tra anchor tenants e tower company possono limitare l’accesso dei terzi. Ha espresso parere favorevole, osservando che l’impegno a offrire siti alternativi dovrebbe essere interpretato, ove possibile, includendo anche la realizzazione di nuovi siti, salvo oggettive impossibilità tecniche, economiche o autorizzatorie.

Esito finale

L’AGCM ha concluso che, in assenza di rimedi, l’operazione avrebbe comportato la costituzione o il rafforzamento della posizione dominante di Cellnex nel mercato nazionale dei servizi di ospitalità su infrastrutture passive a operatori terzi, con eliminazione o riduzione sostanziale e durevole della concorrenza.

L’operazione è stata tuttavia autorizzata ai sensi dell’articolo 6, comma 2, della legge n. 287/1990, subordinatamente alla piena ed effettiva esecuzione delle misure prescritte. Le misure sono entrate in vigore con la notifica del provvedimento e hanno durata di sette anni. L’Autorità si è riservata di valutare il patto di non concorrenza qualora esso produca effetti oltre i limiti riconosciuti come accessori alla concentrazione.