Sentenza n. 5632/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Consorzio aveva chiesto al TAR la declaratoria dell'illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Lazio sulle istanze dell'1 agosto 2024 e del 17 settembre 2024, relative alla revisione dei prezzi del contratto per il servizio di pulizia e sanificazione, con riferimento al periodo dal 1 luglio 2023 al 31 luglio 2024. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo che tutte le istanze fossero state riscontrate. In appello il Consorzio ha dedotto: violazione degli artt. 3 e 64 c.p.a. e dell'art. 115 c.p.c., illogicità e irragionevolezza della sentenza; violazione dell'obbligo di provvedere, dell'art. 2 l. 241/1990, del principio di buona fede di cui all'art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, dell'art. 106 d.lgs. 50/2016, dell'art. 1467 c.c. e dell'art. 12 della convenzione; contraddittorietà, difetto di istruttoria e mancata valutazione dei fatti e degli atti di causa. L'appellante ha inoltre contestato la qualificazione, operata dal TAR, delle precedenti note regionali del 19 luglio e del 12 settembre 2023 come dinieghi divenuti inoppugnabili, sostenendo che fossero mere comunicazioni interlocutorie. Ha infine sostenuto che la determinazione regionale n. 08264 del 28 giugno 2025, pur richiamando le istanze del 2024, avesse disposto la revisione dei canoni soltanto a decorrere dal 1 agosto 2024, lasciando senza esito sostanziale la richiesta relativa al periodo luglio 2023-luglio 2024.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata, ma non decisiva, la censura relativa alle note del 19 luglio e del 12 settembre 2023: esse costituiscono provvedimenti espressi, ma non dinieghi definitivi della revisione dei prezzi. Il loro contenuto era quello di dichiarare improcedibili le istanze perché presentate prima della maturazione del relativo diritto, invitando il Consorzio a ripresentarle dopo dodici mesi; non essendo immediatamente lesive, non dovevano essere impugnate. Quanto alle istanze dell'1 agosto e del 17 settembre 2024, il Collegio ha rilevato che esse sono state formalmente ed espressamente esaminate dalla determinazione n. 08264 del 28 giugno 2025, che richiama le istanze e approva la revisione dei canoni. Anche se il Consorzio riteneva il provvedimento incompleto, omissivo, elusivo o altrimenti illegittimo, avrebbe dovuto impugnarlo nei termini, non potendo contestarne il contenuto sostanziale mediante l'azione avverso il silenzio. Non sussiste quindi alcun silenzio-inadempimento; la distinzione tra mero riscontro dell'istanza e obbligo di provvedere non è rilevante quando l'amministrazione abbia adottato un provvedimento espresso. Il Consorzio è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 2.000 oltre oneri e accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  L'obbligo di provvedere e l'azione avverso il silenzio non sono configurabili quando l'amministrazione abbia adottato un provvedimento espresso sulle istanze, anche se il privato ne contesta il contenuto sostanziale.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di buona fede è stato dedotto dall'appellante, ma la sentenza non lo ha applicato autonomamente ai fini della decisione.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  La disposizione è stata indicata tra le norme invocate in appello in materia di revisione dei prezzi, ma il giudice non ne ha esaminato il merito, ritenendo preclusa la contestazione sostanziale del provvedimento espresso.

• art. 1467 c.c.

  La disposizione è stata invocata dall'appellante con riferimento alla revisione dei prezzi, ma non è stata oggetto di specifica applicazione, poiché il giudizio è stato definito sulla configurabilità del silenzio.

• art. 3 d.lgs. 104/2010

  È stato invocato in relazione alla motivazione e alla correttezza della sentenza di primo grado; la censura non ha condotto alla riforma della decisione.

• art. 64 d.lgs. 104/2010

  È stato invocato in relazione alla valutazione giudiziale degli elementi di causa, senza che il Consiglio di Stato ne abbia ricavato una violazione decisiva.

• art. 115 c.p.c.

  È stato richiamato dall'appellante in tema di valutazione della prova, ma la relativa censura è stata respinta nel quadro del rigetto dell'appello.

Massime di principio

• Le comunicazioni con cui l'amministrazione dichiara che un'istanza di revisione dei prezzi è stata presentata prima della maturazione del diritto e invita l'interessato a ripresentarla dopo il decorso del termine necessario costituiscono provvedimenti espressi di improcedibilità, ma non dinieghi definitivi della pretesa.
• Un provvedimento espresso non immediatamente lesivo, che dichiari l'istanza prematura e ne consenta la riproposizione a tempo debito, non deve essere immediatamente impugnato dal destinatario.
• Quando l'amministrazione abbia adottato un provvedimento espresso sull'istanza, non è configurabile il silenzio-inadempimento, anche se il privato ritiene che il provvedimento abbia omesso di esaminare una parte della pretesa o abbia deciso in modo incompleto, elusivo o illegittimo.
• La contestazione del contenuto sostanziale di un provvedimento espresso deve essere proposta mediante la tempestiva impugnazione di tale provvedimento; non può essere introdotta attraverso l'azione avverso il silenzio, allo scopo di ottenere un nuovo esame della medesima istanza.

Come è indicizzato