Sentenza del 26/03/2015 n. 49 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

I giudici rimettenti hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, ritenendo che, dopo la sentenza della Corte EDU Varvara c. Italia del 29 ottobre 2013, la confisca urbanistica non potesse essere applicata quando il reato di lottizzazione abusiva fosse dichiarato prescritto, anche se la responsabilità dell'imputato fosse stata accertata. Secondo i rimettenti, tale interpretazione avrebbe sacrificato eccessivamente la tutela del territorio, dell'ambiente e della salute a vantaggio del diritto di proprietà. La Corte costituzionale ha rilevato che il contrasto prospettato avrebbe dovuto essere riferito alla legge n. 848 del 1955, di adattamento alla CEDU, e non direttamente all'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001. Ha inoltre osservato che la sentenza Varvara non esprimeva un orientamento europeo consolidato e non imponeva necessariamente il divieto assoluto di confisca in caso di prescrizione.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi e ha dichiarato entrambe le questioni inammissibili. La questione proposta dalla Cassazione è stata ritenuta inammissibile sia perché rivolta contro la norma nazionale errata, sia per difetto di motivazione sulla rilevanza: l'ordinanza non aveva dimostrato che fosse stata superata la presunzione di innocenza dei terzi acquirenti, condizione necessaria per applicare la confisca nei loro confronti. La Corte ha ribadito che la confisca urbanistica, pur qualificata come sanzione amministrativa nell'ordinamento interno, assume natura di pena ai sensi dell'art. 7 CEDU e richiede l'accertamento concreto della responsabilità personale dell'imputato o del terzo acquirente in mala fede. Il terzo acquirente in buona fede non può essere colpito dalla confisca. La questione sollevata dal Tribunale di Teramo è stata anch'essa dichiarata inammissibile, poiché fondata sull'erronea premessa che la sentenza Varvara imponesse sempre una formale sentenza di condanna. La Corte ha quindi lasciato formalmente in vigore l'interpretazione secondo cui la confisca può accompagnare una sentenza dichiarativa della prescrizione, purché vi sia un accertamento pieno, motivato e individualizzato della responsabilità.

Norme richiamate

• Art. 44, comma 2, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite.

  La disposizione consente la confisca urbanistica quando sia accertata la lottizzazione abusiva. Secondo il diritto vivente richiamato dalla Corte, l'accertamento può essere contenuto anche in una sentenza che dichiara la prescrizione, purché sia accertata in modo pieno la responsabilità personale di chi subisce la misura.

• Art. 7 CEDU

  Il principio di legalità penale, applicato alla confisca urbanistica in quanto sanzione sostanzialmente penale, impone che la misura non sia applicata senza un accertamento effettivo della responsabilità personale. La Corte costituzionale ha escluso che la sentenza Varvara imponesse necessariamente una formale condanna, distinguendo tra forma della pronuncia e sostanza dell'accertamento.

• Art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU

  Tutela il diritto di proprietà, che deve essere bilanciato con gli interessi pubblici connessi alla pianificazione urbanistica, alla tutela del territorio e alla legalità edilizia.

• Art. 117, primo comma, Costituzione

  Impone il rispetto degli obblighi internazionali, compresi quelli derivanti dalla CEDU. L'eventuale contrasto tra una norma convenzionale e la Costituzione deve essere fatto valere, secondo la Corte, nei confronti della legge nazionale di adattamento alla CEDU.

• Legge 4 agosto 1955, n. 848

  È la legge di ratifica ed esecuzione della CEDU e del relativo Protocollo. Se il contenuto convenzionale interpretato dalla Corte EDU fosse incompatibile con la Costituzione, la questione dovrebbe essere sollevata nei confronti di questa legge, non direttamente nei confronti dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001.

• Art. 6, comma 2, CEDU

  La presunzione di innocenza grava sull'accusa. Per confiscare il bene di un terzo acquirente occorre quindi che l'accusa dimostri la sua responsabilità o mala fede; non è sufficiente l'assenza di elementi che provino la sua buona fede.

• Art. 129 c.p.p.

  Disciplina l'obbligo di immediata declaratoria delle cause di non punibilità. La prescrizione impone normalmente una sentenza di proscioglimento, ma non impedisce, secondo la giurisprudenza richiamata, un accertamento motivato della responsabilità ai fini della confisca.

• Articoli 2, 9, 32, 41 e 42 Costituzione

  Sono stati invocati per sostenere la prevalenza della tutela della persona, dell'ambiente, della salute, della funzione sociale della proprietà e dell'utilità sociale sull'interesse proprietario individuale. La Corte non ha deciso nel merito di questo bilanciamento, avendo dichiarato le questioni inammissibili.

Massime di principio

• La confisca urbanistica può essere disposta anche quando il reato si estingue per prescrizione, purché la sentenza contenga un accertamento concreto, completo e motivato della responsabilità personale dell'imputato o del terzo acquirente in mala fede.
• La mera prescrizione non equivale automaticamente né ad assoluzione né a divieto di confisca: è decisivo verificare il contenuto motivazionale della sentenza e l'effettivo accertamento degli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito.
• Un terzo acquirente in buona fede non può subire la confisca. La mala fede o la responsabilità del terzo devono essere provate dall'accusa; non basta affermare che non vi siano elementi incontrovertibili a favore della buona fede.
• Le sentenze della Corte EDU devono essere interpretate nel contesto della giurisprudenza europea complessiva. Una pronuncia isolata, non consolidata e non resa dalla Grande Camera non vincola automaticamente il giudice nazionale a una specifica interpretazione innovativa.
• Il giudice comune deve seguire anzitutto un'interpretazione conforme alla Costituzione e, in subordine, alla CEDU, sempre che il risultato sia compatibile con il testo della legge. Se il contrasto riguarda la CEDU, l'eventuale questione costituzionale va normalmente riferita alla legge di adattamento.
• Quando si contesta la rilevanza di una regola convenzionale nel processo principale, il giudice rimettente deve dimostrare con precisione che quella regola modifica concretamente l'esito del giudizio; una motivazione generica o fondata su presunzioni può comportare l'inammissibilità della questione.