Cassazione Civile, Sentenza n. 31908/2025 del 07/12/2025

Esito

La controversia

La Cassa ha proposto ricorso sostenendo che l'agente della riscossione (poi ADER) avesse perduto il diritto al discarico per mala gestio e che le modifiche legislative intervenute (leggi di stabilità 2013 e 2015) non potessero operare retroattivamente a danno della Cassa. Ha denunciato, tra l'altro, violazioni costituzionali e convenzionali (art. 6 CEDU, art.117 Cost.), una presunta espropriazione senza indennizzo dei crediti iscritti a ruolo, nonché profili di incompatibilità con il diritto dell'Unione (artt. 107-108 TFUE). Nel merito chiedeva il riconoscimento della responsabilità dell'agente e il pagamento dei crediti iscritti nei ruoli per mancato riversamento.

La decisione

La Corte ha respinto le censure della Cassa. Ha confermato che la disciplina introdotta dalla legge n. 228/2012 si applica ai ruoli esecutivi fino al 31.12.1999 e che la l. n. 190/2014 ha rimodulato i termini e le regole per i ruoli successivi, senza violare l'art. 6 CEDU. La Corte ha precisato che l'annullamento o il discarico dei ruoli incidono sul titolo esecutivo (ruolo) e non estinguono il diritto di credito sottostante, e che la modificazione normativa, inserita in un percorso riformatore e accompagnata da plurime proroghe, non costituiva intervento imprevedibile o uso distorto della funzione legislativa. Inoltre la Corte ha rilevato che la scelta della Cassa di agire con azione di cognizione ordinaria imponeva l'onere di provare la responsabilità contrattuale, il nesso di causalità e il danno nella misura richiesta, e che la mera omissione di comunicazioni previste dall'art.19 d.lgs.112/1999 non è automaticamente sufficiente a fondare il recupero integrale dei crediti. In sintesi il ricorso della Cassa è stato rigettato e la decisione di merito (conferma della Corte d'appello) è stata sostanzialmente confermata; è stata dichiarata infondata la questione di legittimità costituzionale e la denuncia di violazione dell'art. 6 CEDU.

Norme richiamate

• Legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013)

  Prevede annullamento/discarico automatico dei ruoli esecutivi sino al 31.12.1999; la Corte interpreta l'effetto come riguardante il titolo esecutivo (ruolo) e non come estinzione del credito sottostante, giustificato da ragioni di ragionevolezza e razionalizzazione contabile

• Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015)

  art. 1, commi 682-684, 683 e 684 (richiamati)

  Ha prorogato i termini per l'invio delle comunicazioni di inesigibilità e ha abrogato l'obbligo della comunicazione annuale dello stato delle procedure; la Corte ritiene che le modifiche, inserite in un percorso riformatore, non violino l'art. 6 CEDU e non producano un uso distorto della funzione legislativa

• Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112

  art. 19, comma 2 (lett. b e c); art. 20

  Stabiliva gli obblighi dell'agente della riscossione e la procedura di riconoscimento/ diniego del discarico; le successive leggi di stabilità hanno modificato l'incidenza di tali obblighi ma non eliminato la possibilità per l'ente creditore di agire; omissioni formali non esonerano l'attore dall'onere probatorio in un'azione ordinaria

• Decreto legislativo 2 novembre 1994, n. 509

  art. 1 (sulla natura privatistica degli enti previdenziali)

  La Cassa, pur essendo ente privatizzato, svolge funzione pubblicistica; la Corte ritiene applicabili alle casse previdenziali le norme di riorganizzazione della riscossione

• D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 e D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602

  richiami storici alla disciplina del "non riscosso come riscosso" e alla normativa sulla riscossione

  La Corte ripercorre l'evoluzione normativa: dal meccanismo di anticipazione del concessionario al sistema successivo basato sul discarico per inesigibilità, giustificando la riforma e le relative misure contabili

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo

  art. 6 par. 1 (diritto a un giusto processo); Protocollo addizionale n.1, art. 1 (diritto di proprietà)

  La Corte ha valutato la compatibilità delle leggi sopravvenute con art.6 CEDU e ha concluso che non sussistono elementi che configurino un uso distorto della funzione legislativa o un'irragionevole compromissione del giusto processo nel caso concreto

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea

  La Cassa aveva evocato profili di aiuto di Stato a favore degli agenti della riscossione; la Corte ha ritenuto tali censure infondate nel contesto valutato, senza riscontrare incompatibilità automatica con il diritto UE

Massime di principio

• L'annullamento o il discarico dei ruoli disposto da norme di "rottamazione" incide sul titolo esecutivo (ruolo) e non estingue automaticamente il diritto di credito: l'ente creditore conserva strumenti ordinari per agire sul credito sottostante
• Norme sopravvenute che modificano procedure di riscossione possono avere effetti su giudizi in corso senza violare l'art.6 CEDU, se introdotte per motivi imperativi di interesse generale, non sorprendono le parti e non costituiscono uso distorto della funzione legislativa
• La reiterata successione di proroghe e riforme del sistema di riscossione riduce il ragionevole affidamento sulla stabilità delle regole procedurali e rende meno plausibile l'eccezione di imprevedibilità normativa
• Se il creditore sceglie l'azione di cognizione ordinaria per lamentare mala gestio dell'agente, ricadono su di lui i normali oneri probatori della responsabilità contrattuale (condotta, nesso causale, misura del danno); la mera omissione di adempimenti formali non è di per sé sufficiente a provare il danno integrale
• La procedura speciale di cui all'art.20 d.lgs.112/1999 offre uno strumento semplificato e predeterminato di definizione delle controversie con l'agente; optare per essa o per l'azione ordinaria comporta conseguenze processuali e probatorie diverse
• Abrogazioni o eliminazioni di obblighi informativi marginali (es. comunicazione dello stato delle procedure) difficilmente integrano una lesione del giusto processo se sono strumentali all'adozione di misure più ampie di riorganizzazione del servizio di riscossione