Tribunale, Ordinanza T-491/17

Ricorso di annullamento contro la decisione della Commissione sul regime italiano per i fornitori privati di servizi socio-sanitari

La pronuncia è un’ordinanza del Tribunale resa in un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE. La controversia riguarda una decisione della Commissione che aveva ritenuto non configurabile un aiuto di Stato in un regime italiano favorevole ai fornitori privati di servizi socio-sanitari, con conseguente contestazione, da parte di un ente pubblico operante nello stesso settore, della propria posizione concorrenziale.

Fatti e procedimento amministrativo

L’IPAB «Opere Pie d’Onigo», ente pubblico autonomo non lucrativo attivo nell’assistenza socio-sanitaria, aveva presentato insieme ad altri enti analoghi una denuncia alla Commissione nel 2014. I denuncianti sostenevano che solo i prestatori privati di servizi socio-sanitari beneficiassero di due misure nazionali: da un lato, l’accesso al sistema INPS per gli oneri connessi alle assenze per maternità e paternità previste dal decreto legislativo n. 151 del 2001; dall’altro, i rimborsi per i costi sostenuti dai datori di lavoro per i permessi e congedi previsti, tra l’altro, dalla legge n. 104 del 1992 e dallo stesso decreto legislativo n. 151.

I denuncianti ritenevano che gli enti pubblici autonomi dovessero essere trattati come soggetti di diritto privato e che l’esclusione da tali benefici determinasse un vantaggio selettivo per i prestatori privati, in violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Dopo uno scambio di corrispondenza e una valutazione preliminare, la Commissione adottava il 27 marzo 2017 la decisione C(2017) 1939 final, con la quale concludeva che le misure esaminate non costituivano aiuti di Stato.

Domande della ricorrente e difesa della Commissione

La ricorrente chiedeva l’annullamento della decisione impugnata e, oltre a ciò, domandava al Tribunale di constatare l’esistenza di ulteriori aiuti di Stato e di dichiarare che tali misure avrebbero potuto essere superate mediante modifiche legislative. La Commissione, invece, sollevava un’eccezione di irricevibilità, sostenendo sia l’insufficiente chiarezza dell’atto introduttivo sia, soprattutto, la mancanza di legittimazione ad agire ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 263 TFUE, nella parte relativa ai ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche contro atti regolamentari che le riguardano direttamente e non comportano misure di esecuzione;
• l’articolo 107 TFUE, base materiale della valutazione in tema di aiuti di Stato;
• gli articoli 130, 134, 142 e 144 del regolamento di procedura del Tribunale, relativi rispettivamente all’eccezione di irricevibilità, alle spese e alle istanze di intervento.

Sono inoltre menzionate, come riferimenti delle misure nazionali controverse, la legge n. 328 del 2000, la legge n. 104 del 1992 e il decreto legislativo n. 151 del 2001.

Ragionamento del Tribunale sull’incidenza diretta

Il Tribunale affronta anzitutto il requisito dell’incidenza diretta, che richiede due condizioni cumulative: che la misura contestata produca effetti diretti sulla situazione giuridica della ricorrente e che non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione, essendo automatica e derivando dalla sola normativa dell’Unione.

Richiamando la sentenza Scuola Elementare Maria Montessori/Commissione e cause riunite Ferracci, il Tribunale ricorda che, in materia di aiuti di Stato, una decisione della Commissione può incidere direttamente sulla situazione giuridica del ricorrente quando essa lasci impregiudicati effetti nazionali che il ricorrente aveva contestato proprio perché tali da falsare la concorrenza a suo danno. Tuttavia, non è sufficiente allegare un generico rapporto di concorrenza o un danno economico astratto.

Nel caso di specie, la ricorrente sosteneva di subire costi del lavoro più elevati rispetto ai prestatori privati che beneficiavano del regime favorevole e quantificava anche un danno economico annuo. Il Tribunale osserva però che tali elementi non bastano a dimostrare, in modo pertinente, che la decisione impugnata la collochi in una situazione svantaggiosa sul piano concorrenziale. Le misure nazionali, infatti, riguardavano gli operatori privati in Italia in generale e non un mercato specifico o un ambito territoriale delimitato.

Insufficienza delle allegazioni sul mercato pertinente e sui concorrenti

Un passaggio centrale dell’ordinanza riguarda la mancata definizione del mercato pertinente. La ricorrente parlava di “servizi socio-sanitari” in termini molto ampi, menzionando diverse tipologie di servizi e varie imprese operanti in settori non chiaramente delimitati, senza indicare se si trattasse di un unico mercato o di più mercati distinti.

Il Tribunale rileva inoltre che non era precisato il mercato geografico di riferimento: la ricorrente indicava il Comune di Pederobba, la Regione Veneto e, al tempo stesso, operatori attivi in altre regioni italiane e persino in altri Stati membri. Mancava quindi una descrizione coerente dell’ambito in cui essa effettivamente competeva.

Infine, la ricorrente non aveva specificato con quali operatori, tra i potenziali beneficiari delle misure nazionali, fosse realmente in concorrenza. La semplice evocazione di una categoria astratta di operatori privati o l’elenco di imprese del settore non consentivano, secondo il Tribunale, di dimostrare l’esistenza di una concreta situazione concorrenziale sfavorevole.

Decisione e conseguenze sulle istanze di intervento e sulle spese

Accertata la mancanza del requisito dell’incidenza diretta, il Tribunale dichiara irricevibile il ricorso senza esaminare gli altri presupposti dell’articolo 263, quarto comma, TFUE e senza pronunciarsi sulle ulteriori cause di irricevibilità dedotte dalla Commissione.

Poiché il ricorso viene respinto integralmente, non vi è più luogo a statuire sulle istanze di intervento presentate da altre IPAB/APSP e dalla Repubblica italiana. In tema di spese, la ricorrente è condannata a sopportare sia le proprie spese sia quelle della Commissione; ciascun interveniente resta invece gravato dalle proprie spese relative all’intervento.

Principio affermato

In un ricorso di annullamento contro una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, il ricorrente deve dimostrare in modo concreto che l’atto impugnato lo colpisce direttamente perché lo colloca in una situazione concorrenziale svantaggiata; non basta affermare di operare nello stesso settore dei beneficiari del regime né dedurre un pregiudizio economico generico. L’assenza di indicazioni precise sul mercato pertinente, sul mercato geografico e sui concorrenti comporta la mancata prova dell’incidenza diretta e, quindi, l’irricevibilità del ricorso.