Sentenza n. 7550/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo: 1) l’erronea qualificazione dei depositi di carburante avio e la mancata distinzione tra infrastruttura aeroportuale (profilo statico) e servizio di rifornimento (profilo dinamico), sostenendo che il regolamento avrebbe disposto una riorganizzazione della titolarità e gestione dell’infrastruttura, mentre l’eventuale centralizzazione sarebbe stata una fase successiva, subordinata alla procedura prevista dal d.lgs. 18/1999; 2) l’erroneo disconoscimento del potere regolatorio di ENAC, che l’Ente ricavava dal codice della navigazione, dal d.lgs. 250/1997, dal proprio Statuto e dalla disciplina delle concessioni aeroportuali; 3) l’asserita insussistenza di violazioni della concorrenza, della libertà di iniziativa economica, della proporzionalità e del legittimo affidamento, sostenendo che il regolamento perseguiva finalità di razionalizzazione, sicurezza, tutela ambientale e continuità del servizio, senza impedire l’attività dei subconcessionari durante la vigenza dei titoli né la competizione per la conduzione tecnica; ENAC ha inoltre censurato il sindacato del TAR come invasivo della discrezionalità amministrativa; 4) la condanna alle spese di primo grado. Le appellate hanno eccepito l’acquiescenza di ENAC alla sentenza, richiamando la pubblicazione sul sito istituzionale di un avviso successivo alla pronuncia.

La decisione

L’eccezione di acquiescenza è respinta: la mera esecuzione della sentenza non dimostra la volontà di rinunciare all’appello e l’avviso pubblicato da ENAC non contiene un’accettazione espressa né, da solo, costituisce un comportamento inequivocabilmente incompatibile con l’impugnazione. Nel merito, il primo motivo è respinto: i depositi di carburante ricadono nell’ambito del d.lgs. 18/1999 e la loro eventuale qualificazione come infrastrutture centralizzate non sospende automaticamente la regola concorrenziale; la centralizzazione richiede la specifica procedura prevista dall’art. 9, con motivazione e confronto con il gestore aeroportuale e il Comitato degli utenti. La distinzione regolamentare tra riorganizzazione e centralizzazione è solo formale, perché l’obbligo di acquisto dei depositi e, in caso di impossibilità, di costruzione di un nuovo deposito e rimozione degli altri conduce già nella fase di riorganizzazione alla gestione esclusiva del gestore aeroportuale; tale esito è inoltre sostenuto da sanzioni in caso di mancato adeguamento. Il secondo motivo è respinto: anche ammettendo poteri di regolazione tecnica di ENAC, il regolamento, fonte secondaria, non può contrastare con la disciplina primaria del d.lgs. 18/1999 né con il primato del diritto UE e gli obiettivi di apertura alla concorrenza. Il terzo motivo è respinto: la limitazione della libertà di iniziativa economica richiede sia un’utilità sociale concretamente giustificata sia una base legislativa; nel caso, non sono state dimostrate criticità sistemiche sufficienti e non è rinvenibile una base legislativa idonea a fondare la disciplina regolamentare. Il modello uniforme di gestione esclusiva, privo di valutazione dell’impatto economico e non differenziato secondo le esigenze dei singoli aeroporti, viola anche la proporzionalità. È inoltre tutelabile l’affidamento degli operatori a continuare a operare in un mercato aperto alla concorrenza, pur non sussistendo un affidamento alla conservazione della specifica subconcessione. Il sindacato del TAR non ha invaso la discrezionalità di ENAC, poiché il giudice può verificarne l’esercizio alla luce di logicità, ragionevolezza e proporzionalità. Il quarto motivo sulle spese è travolto dalla soccombenza. L’appello è respinto e la sentenza di primo grado, che aveva accolto il ricorso e annullato il regolamento, è confermata. ENAC è condannata a rifondere le spese a ciascuna controparte costituita, liquidate in euro 3.000 ciascuna, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La qualificazione dei depositi carburante nei termini di infrastrutture centralizzate non implicherebbe, comunque, la sospensione automatica della regola generale della concorrenza. Quest’ultima, infatti, può essere al più limitata a seguito dello svolgimento di un procedimento specificatamente motivato e caratterizzato da un confronto fra ENAC, ente di gestione e Comitato degli utenti, che nella specie non è stato posto in essere.

  La centralizzazione delle infrastrutture non determina automaticamente una deroga alla concorrenza: richiede una procedura specificamente motivata e il confronto con il gestore aeroportuale e il Comitato degli utenti.

• d.lgs. 18/1999

  Invero, le infrastrutture di deposito carburanti, a prescindere dalla loro qualificazione, ricadono nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 18 del 1999, che recepisce e dà attuazione alla direttiva 96/67/CE, il cui scopo precipuo è la liberalizzazione e l’apertura al mercato nell’ambito dei servizi di assistenza a terra.

  I depositi di carburante avio ricadono nella disciplina di liberalizzazione e apertura al mercato dei servizi di assistenza a terra, indipendentemente dalla loro qualificazione infrastrutturale.

• art. 3 del Regolamento ENAC Rev. 1

  La disposizione impone al gestore aeroportuale l’acquisto dei depositi ubicati nel sedime aeroportuale e in subordine - cioè nella circostanza in cui sia impossibile procedere all’acquisto - alla costruzione di un nuovo deposito e liberazione delle aree occupate dai depositi eccedenti.

  La previsione di acquisto dei depositi o, in subordine, di costruzione di un nuovo deposito e rimozione degli altri produce un assetto che conduce alla gestione esclusiva da parte del gestore aeroportuale.

• art. 687 cod. nav.

  Il regolamento costituisce infatti una fonte secondaria e il potere da cui esso promana non può comunque confliggere con le fonti di rango primario, quale è il decreto legislativo n. 18 del 1999.

  La titolarità di un potere regolatorio di ENAC non consente l’adozione di una fonte secondaria contrastante con la disciplina di rango primario.

• art. 41 Cost.

  Ciononostante, deve evidenziarsi che da una interpretazione letterale dell’ultimo comma della norma si evince che la limitazione della suddetta libertà ex art. 41 della Costituzione deve trovare la propria base nella legge.

  La limitazione della libertà di iniziativa economica privata deve avere una base legislativa, oltre a perseguire un’utilità sociale.

• art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Nel caso di specie, anzitutto, il requisito sostanziale non può dirsi soddisfatto dall’indicazione di generiche istanze di continuità del servizio, dal momento che, fatta eccezione per gli Aeroporti di Roma Fiumicino e di quello di Lampedusa, non si sono riscontrati ulteriori eventi patologici, ostacolanti il servizio, tali da giustificare l’adozione di un atto destinato a produrre effetti erga omnes.

  La limitazione della libertà economica non può essere giustificata da generici richiami alla continuità del servizio, senza criticità concrete idonee a sostenere una misura generale.

• artt. 101 e 102 TFUE

  Inoltre, il potere regolamentare deve essere esercitato in ossequio al principio del primato del diritto europeo, sicché risulta evidente il cortocircuito che viene a crearsi a causa di un regolamento che, a dispetto delle finalità perseguite dalla normativa europea, comprima e deprima sensibilmente la concorrenza inerente alla gestione dei depositi di carburante.

  L’esercizio del potere regolamentare deve rispettare il primato del diritto europeo e non può comprimere sensibilmente la concorrenza perseguita dalla disciplina dell’Unione.

• art. 7 c.p.a.

  A fronte dell’esercizio del potere discrezionale, il sindacato del giudice si restringe significativamente ma, non per questo, si azzera. La discrezionalità amministrativa non costituisce roccaforte dietro la quale l’Amministrazione può trincerarsi, bensì il suo esercizio postula il rispetto di canoni quali logicità, ragionevolezza, proporzionalità ed è proprio alla stregua di tali canoni che il giudice amministrativo può svolgere il proprio sindacato.

  Il giudice amministrativo può sindacare l’esercizio della discrezionalità verificandone logicità, ragionevolezza e proporzionalità, senza sostituirsi all’amministrazione nella scelta.

Massime di principio

• La gestione esclusiva di infrastrutture di deposito carburante aeroportuale, quando comporti una centralizzazione che limita la concorrenza, non può essere introdotta mediante una riorganizzazione solo nominalmente distinta dalla centralizzazione: è necessaria la procedura specifica prevista dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999, con motivazione, consultazione del Comitato degli utenti e confronto con il gestore aeroportuale, oltre all’accertamento delle condizioni che rendono impossibile la suddivisione o duplicazione dell’infrastruttura.
• Le infrastrutture di deposito carburante avio ricadono nell’ambito della disciplina di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra; la loro qualificazione come infrastrutture centralizzate non determina di per sé la disapplicazione della regola concorrenziale.
• Il potere regolamentare di un’autorità amministrativa, anche quando sussistente in ambito tecnico, non può esercitarsi in contrasto con le fonti primarie o con il diritto dell’Unione europea e non può introdurre restrizioni alla concorrenza prive di adeguata base normativa.
• La limitazione della libertà di iniziativa economica richiede una base legislativa e la concreta giustificazione dell’utilità sociale perseguita; un regolamento che imponga un modello uniforme di gestione esclusiva senza accertare criticità sistemiche e senza valutare gli impatti economici e le specificità dei singoli aeroporti non soddisfa i requisiti di proporzionalità.
• L’esecuzione di una sentenza di primo grado da parte dell’amministrazione soccombente non integra, da sola, acquiescenza; questa richiede una dichiarazione espressa di accettazione o un comportamento complessivo dal quale la rinuncia all’impugnazione risulti inequivocabile.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali non si annulla, ma resta circoscritto alla verifica del rispetto dei canoni di logicità, ragionevolezza e proporzionalità.

Come è indicizzato