Direttiva 2011/70

Direttiva 2011/70/Euratom sulla gestione responsabile e sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi

La direttiva istituisce un quadro comune Euratom per garantire che la gestione del combustibile nucleare esaurito e dei rifiuti radioattivi avvenga in modo responsabile e sicuro, evitando di scaricare oneri indebiti sulle generazioni future. Il legislatore unionale richiama il principio della responsabilità nazionale, la necessità di un elevato livello di sicurezza radiologica e l'esigenza di trasparenza e partecipazione del pubblico.

Finalità e principi di fondo

L'articolo 1 chiarisce che la direttiva mira a proteggere lavoratori e popolazione dai pericoli delle radiazioni ionizzanti, integrando le norme fondamentali Euratom in materia. Nei considerando viene sottolineato che la gestione sicura deve estendersi all'intero ciclo, dalla generazione allo smaltimento, e che lo stoccaggio è solo una soluzione provvisoria, non un'alternativa allo smaltimento.

Ambito di applicazione ed esclusioni

La disciplina si applica a tutte le fasi della gestione del combustibile esaurito di origine civile e dei rifiuti radioattivi civili, dalla generazione allo smaltimento (articolo 2, paragrafo 1). Restano esclusi i rifiuti delle industrie estrattive rientranti nella direttiva 2006/21/CE e gli scarichi autorizzati. Sono previste deroghe specifiche per il rimpatrio di sorgenti sigillate dismesse, per il combustibile esaurito di reattori di ricerca spedito al paese di fornitura o fabbricazione e per i materiali della centrale di Krško nei rapporti tra Slovenia e Croazia.

Definizioni rilevanti

L'articolo 3 contiene definizioni centrali per l'applicazione della direttiva: "smaltimento", "stoccaggio", "combustibile esaurito", "rifiuti radioattivi", "gestione" dei rifiuti e del combustibile esaurito, "impianto di gestione", "impianto di smaltimento", "licenza", "titolare della licenza" e "autorità di regolamentazione competente". La nozione di responsabilità primaria del titolare della licenza e quella di chiusura e post-chiusura degli impianti sono essenziali per comprendere gli obblighi operativi.

Responsabilità nazionale e principi di politica pubblica

L'articolo 4 impone agli Stati membri di istituire e mantenere politiche nazionali per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, fermo restando che la responsabilità ultima per i materiali generati nel territorio nazionale spetta allo Stato membro interessato. Se i materiali sono spediti per trattamento o ritrattamento, la responsabilità ultima dello smaltimento sicuro resta allo Stato di origine o al paese terzo di provenienza.

Le politiche nazionali devono rispettare principi vincolanti:

• minimizzazione della produzione di rifiuti radioattivi in termini di attività e volume;
• considerazione delle interconnessioni tra tutte le fasi del ciclo di gestione;
• gestione sicura, anche nel lungo periodo e con caratteristiche di sicurezza passiva;
• approccio calibrato rispetto ai rischi;
• applicazione del principio del "chi inquina paga";
• processo decisionale documentato e basato su prove.

Quanto allo smaltimento, la regola è che i rifiuti radioattivi siano smaltiti nello Stato membro in cui sono stati generati, salvo accordi che consentano l'uso di un impianto di smaltimento situato in altro Stato membro o in un paese terzo, nel rispetto dei criteri europei applicabili. In caso di esportazione verso un paese terzo, lo Stato esportatore deve informare la Commissione sull'accordo e verificare, con misure ragionevoli, che il paese di destinazione disponga di un quadro equivalente, di un accordo con la Comunità o di adesione alla convenzione congiunta, e di un impianto autorizzato e operativo.

Quadro nazionale, autorità di regolamentazione e licenze

L'articolo 5 richiede un quadro nazionale legislativo, regolamentare e organizzativo che attribuisca responsabilità chiare e coordini gli organismi competenti. Tale quadro deve comprendere:

• un programma nazionale;
• un regime nazionale di sicurezza;
• un sistema di licenze con divieto di attività o esercizio senza autorizzazione;
• controlli, ispezioni, documentazione e relazioni;
• misure esecutive, incluse sospensione, modifica, scadenza o revoca della licenza;
• ripartizione delle responsabilità tra i soggetti coinvolti;
• requisiti di informazione e partecipazione del pubblico;
• regimi di finanziamento.

L'articolo 6 impone la presenza di un'autorità di regolamentazione competente, funzionalmente separata dagli organismi che promuovono o utilizzano l'energia nucleare, dotata di poteri e risorse adeguati. La funzione regolatoria deve quindi essere indipendente e dotata di mezzi sufficienti.

Obblighi dei titolari di licenza e standard di sicurezza

Ai sensi dell'articolo 7, la responsabilità primaria per la sicurezza degli impianti e delle attività resta in capo ai titolari delle licenze e non può essere delegata. Essi devono valutare e verificare periodicamente la sicurezza, migliorandola costantemente per quanto ragionevolmente possibile, con un approccio sistematico e verificabile.

La dimostrazione della sicurezza deve coprire:

• sviluppo e esercizio delle attività;
• sviluppo, esercizio e disattivazione degli impianti;
• chiusura degli impianti di smaltimento;
• fase post-chiusura.

La sicurezza deve essere dimostrata con valutazioni, argomentazioni e prove commisurate alla complessità delle operazioni e al livello di rischio. I titolari devono inoltre istituire sistemi integrati di gestione e garanzia della qualità e disporre di risorse finanziarie e umane adeguate.

Competenze, ricerca e risorse finanziarie

L'articolo 8 richiede misure di istruzione e formazione del personale e attività di ricerca e sviluppo per mantenere e sviluppare le competenze necessarie. L'articolo 9 impone la disponibilità tempestiva di adeguate risorse finanziarie per attuare i programmi nazionali, tenendo conto della responsabilità dei produttori dei rifiuti e del combustibile esaurito.

Trasparenza e partecipazione del pubblico

L'articolo 10 rafforza gli obblighi di trasparenza: le informazioni rilevanti devono essere rese disponibili a lavoratori e popolazione, e l'autorità di regolamentazione deve informare il pubblico nelle materie di propria competenza. La divulgazione è però subordinata ai limiti derivanti dalla sicurezza e dagli altri interessi protetti dal diritto nazionale o internazionale.

La popolazione deve inoltre avere reali occasioni di partecipazione ai processi decisionali concernenti la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi. Il considerando richiama espressamente il ruolo della partecipazione locale e della trasparenza come fattori di accettabilità e governance.

Programmi nazionali: contenuto, notifica e aggiornamento

L'articolo 11 impone a ciascuno Stato membro di attuare un programma nazionale che copra tutti i tipi di combustibile esaurito e rifiuti radioattivi soggetti alla sua giurisdizione, dall'origine allo smaltimento. Il programma deve essere riesaminato e aggiornato periodicamente alla luce dei progressi scientifici e tecnici e delle buone pratiche emerse dalle verifiche inter pares.

L'articolo 12 elenca i contenuti minimi del programma nazionale, tra cui:

• obiettivi generali della politica nazionale;
• tappe principali e scadenze;
• inventario dei rifiuti e del combustibile esaurito, con stime future e ubicazione;
• soluzioni tecniche e piani di gestione;
• disciplina della fase post-chiusura degli impianti di smaltimento;
• attività di ricerca, sviluppo e dimostrazione;
• responsabilità attuative e indicatori di prestazione;
• valutazione dei costi e relative ipotesi;
• regimi di finanziamento;
• politica o procedura di trasparenza;
• accordi con altri Stati membri o paesi terzi, inclusi eventuali impianti di smaltimento condivisi.

Il programma nazionale e la politica nazionale possono essere raccolti in un unico documento o in una serie di documenti.

L'articolo 13 prevede la notifica alla Commissione del programma nazionale e delle modifiche significative. La Commissione può, entro sei mesi dalla notifica, chiedere chiarimenti o esprimere un parere sulla conformità all'articolo 12; entro sei mesi dalla risposta della Commissione, lo Stato membro deve fornire chiarimenti o comunicare eventuali revisioni.

Relazioni periodiche, autovalutazioni e verifiche inter pares

L'articolo 14 stabilisce che gli Stati membri trasmettano una relazione sull'attuazione della direttiva entro il 23 agosto 2015 e successivamente ogni tre anni. La Commissione, sulla base delle relazioni nazionali, presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sui progressi e un inventario dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito presenti nel territorio dell'Unione.

Gli Stati membri devono inoltre effettuare almeno ogni dieci anni autovalutazioni del quadro nazionale, dell'autorità di regolamentazione, del programma nazionale e della sua attuazione, e invitare una verifica inter pares internazionale. I risultati devono essere trasmessi alla Commissione e agli altri Stati membri e possono essere resi pubblici salvo incompatibilità con esigenze di sicurezza o riservatezza.

Recepimento, esclusioni soggettive e decorrenza

L'articolo 15 fissa il termine di recepimento al 23 agosto 2013. Le misure nazionali devono contenere un riferimento alla direttiva o esserne corredate in sede di pubblicazione ufficiale. Gli Stati membri devono inoltre comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni interne adottate e delle successive modifiche.

Per gli Stati membri privi di combustibile esaurito e senza attività o prospettive immediate, gli obblighi relativi al combustibile esaurito non si applicano finché non decidano di sviluppare attività nel settore del combustibile nucleare: si tratta di Cipro, Danimarca, Estonia, Irlanda, Lettonia, Lussemburgo e Malta.

L'articolo 16 prevede l'entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea; l'articolo 17 indica gli Stati membri quali destinatari della direttiva.

Indicazioni pratiche per il lettore professionale

Per gli operatori legali e fiscali, la direttiva assume rilievo soprattutto per:

• la costruzione del quadro autorizzatorio e regolatorio nazionale;
• la ripartizione di responsabilità tra Stato, autorità e titolari di licenza;
• la strutturazione dei meccanismi di finanziamento e delle riserve/accantonamenti per i costi futuri;
• gli obblighi di documentazione, reporting e trasparenza;
• la necessità di verificare compatibilità di accordi transfrontalieri e di eventuali esportazioni di rifiuti o combustibile esaurito.

Resta ferma la discrezionalità degli Stati membri sulla forma e sui mezzi di recepimento, ma il risultato da conseguire è vincolante: un sistema nazionale completo, indipendente, finanziato e periodicamente riesaminato, capace di garantire la gestione sicura lungo l'intero ciclo di vita dei materiali.