Sentenza n. 7585/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari, anche quali eredi, hanno appellato la sentenza del TAR che aveva respinto l’impugnazione dell’ordinanza comunale n. 180/2019. Le opere contestate comprendevano il mutamento a uso residenziale di una cantina con ricavo di servizi igienici, modifiche interne, chiusure e ampliamenti di porticati e tettoie con realizzazione di locali abitativi, un vano caldaia, una cucina, una scala, un deposito con tettoia e l’occupazione delimitata di un’area condominiale adibita a parcheggio. Gli appellanti hanno dedotto, in sintesi: erroneità della valutazione unitaria delle opere e violazione della disciplina edilizia, urbanistica e paesaggistica, sostenendo anche la sanabilità paesaggistica, la pendenza di una domanda di condono e la natura pertinenziale o tecnica di alcune opere; omessa pronuncia sulla dedotta contraddittorietà tra il richiamo all’art. 33 e l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 31 d.P.R. 380/2001 e mancata verifica della sanabilità; genericità e difetto di motivazione, istruttoria e trasparenza, nonché travisamento dei fatti; illegittimità dell’intervento repressivo per il tempo trascorso e per l’affidamento dei proprietari; illegittimità dell’acquisizione per mancata individuazione dell’area di sedime e dell’area ulteriore, carenza dei presupposti, sproporzione e sviamento, oltre a omessa pronuncia; illegittimità della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, per violazione dei principi di legalità, irretroattività, prescrizione, uguaglianza e proporzionalità, con richiesta di rimessione alla Corte costituzionale; infine, erroneità della condanna alle spese del primo grado.

La decisione

L’appello è respinto integralmente. Il Consiglio di Stato rileva che i manufatti accertati dal Comune coincidono con quelli descritti dagli appellanti e conferma che, quando una pluralità di opere è realizzata secondo un disegno unitario, l’abuso va valutato globalmente, soprattutto in area vincolata: non è consentito frazionare gli interventi per apprezzarne separatamente l’impatto. Respinge le censure sulla motivazione, sull’affidamento e sul tempo trascorso: l’ordine di demolizione è misura reale, vincolata e fondata sulla situazione dei luoghi, non sull’accertamento della responsabilità personale; è sufficiente che descriva le opere abusive e non richiede una specifica comparazione con l’interesse privato né l’indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale. Il Comune non era tenuto a verificare d’ufficio la sanabilità; la domanda di sanatoria presentata dall’interessato sospende l’efficacia dell’ordine sino alla decisione sull’istanza, ma non rende inefficace l’ordinanza né improcedibile la sua impugnazione. Gli interventi ulteriori su un manufatto abusivo non sanato ne condividono l’abusività. Quanto all’acquisizione, l’imprecisa o omessa indicazione dell’area acquisibile non invalida l’ordine di demolizione, perché tale indicazione rileva per la distinta misura acquisitiva. L’ordine repressivo, in quanto vincolato, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento. La sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, consegue automaticamente all’inottemperanza e la sua quantificazione è vincolata ai criteri normativi; la previsione di un aggravamento per gli abusi in zona vincolata è ritenuta ragionevole. È confermata anche la condanna alle spese del primo grado, coerente con la soccombenza. Nessuna spesa è liquidata per l’appello, non essendosi costituito il Comune.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il presupposto per l'adozione di un'ordinanza di ripristino è non già l'accertamento di responsabilità nella commissione dell'illecito, ma l'esistenza d'una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia.

  L’ordine ripristinatorio ha natura reale e vincolata: il suo presupposto è la difformità oggettiva dei luoghi rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia, non la responsabilità personale del destinatario.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria di cui all' articolo 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 si inserisce in un procedimento rigidamente vincolato, che consegue automaticamente all'inottemperanza all'ordine di demolizione, costituendo una misura accessoria e consequenziale rispetto a quest'ultimo.

  La sanzione pecuniaria è conseguenza accessoria e automatica dell’inottemperanza; l’amministrazione non compie una nuova valutazione discrezionale e determina il quantum secondo i criteri normativi predeterminati.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  L’appello è destituito di fondamento, in termini tali da rendere applicabile l’art. 74 cod. proc. amm., in quanto i diversi motivi si scontrano con i consolidati orientamenti di questo Consiglio.

  La decisione applica la regola della sentenza in forma semplificata, richiamando l’art. 74 c.p.a. per la manifesta infondatezza dell’appello alla luce degli orientamenti consolidati.

• art. 91 c.p.c.

  Infine, la condanna alle spese in prime cure appare del tutto coerente al principio della soccombenza ex art. 91 c.p.c.

  La condanna alle spese del primo grado è confermata in applicazione del principio per cui le spese seguono la soccombenza.

Massime di principio

• Quando una pluralità di opere edilizie abusive è realizzata in attuazione di un disegno unitario, l’abuso deve essere valutato globalmente, con riguardo all’unità dell’immobile o del complesso e all’impatto complessivo sul territorio; la valutazione atomistica è inadeguata, in particolare in aree sottoposte a vincolo.
• L’ordine di demolizione è una misura reale e vincolata, il cui presupposto è la persistente difformità dei luoghi dalla disciplina urbanistico-edilizia. È sufficiente che il provvedimento descriva le opere e le ragioni della loro abusività; non occorrono una comparazione individualizzata degli interessi, una motivazione su un interesse pubblico concreto e attuale o l’accertamento della responsabilità personale del destinatario.
• Il decorso del tempo e la mancata responsabilità dell’attuale proprietario non fondano un affidamento tutelabile alla conservazione di opere prive dei titoli prescritti e non impongono una motivazione rafforzata dell’ordine di demolizione.
• L’amministrazione non deve verificare d’ufficio la sanabilità delle opere prima di ordinare la demolizione. La domanda di sanatoria presentata dall’interessato sospende temporaneamente l’efficacia dell’ordine fino alla definizione dell’istanza, ma non elimina l’atto né rende improcedibile la sua impugnazione; in caso di rigetto della sanatoria, la misura repressiva riacquista efficacia.
• Gli interventi ulteriori, anche se astrattamente riconducibili a manutenzione, restauro, ristrutturazione o pertinenza, realizzati su un’opera principale abusiva e non sanata ne condividono l’abusività e possono essere assoggettati a demolizione.
• L’omessa o imprecisa indicazione dell’area destinata all’acquisizione non invalida l’ordine di demolizione, poiché la delimitazione dell’area è requisito della distinta misura acquisitiva. La repressione vincolata dell’abuso non richiede inoltre la previa comunicazione di avvio del procedimento.

Come è indicizzato